Возможные пути решения основных проблем федерализма в РФ

3. Основные проблемы  федерализма в России.

3.1. Проблема противоречия  Конституции Р.Ф. и федеративных  договоров с республиками в  составе Р.Ф.

Федеративный Договор 1992 года, Конституция РФ 1993 года и внутрифедеральные  договоры РФ и отдельных субъектов РФ породили множество проблем, вопросов и неясностей. С одной стороны, причиной этому стали объективные факторы (большое число субъектов Федерации, многонациональность нашего государства), но немалое значение оказал и ряд субъективных факторов (желание отдельных региональных лидеров получить как можно больше властных полномочий). Все это показывает, что российский федерализм переживает нелегкие времена и что, возможно, его развитие идет с некоторыми отклонениями. Прежде всего, нужно отметить, что серьезные проблемы создают претензии республик в составе РФ на особый статус.

Распад СССР продемонстрировал эфемерность  национально-государственного устройства как механизма решения межэтнических  противоречий и трений в полиэтническом обществе. Однако Российское государство, несмотря на формально декларируемое Конституцией равноправие всех субъектов РФ, по сути продолжает функционировать на основе этнического федерализма (республики в составе РФ имеют право на собственную Конституцию, собственное гражданство, второй государственный язык, государственную символику и т. д.). Этнофедерализм в свою очередь порождает асимметрию федеративной системы, когда республики, реализуя претензии на национальную государственность, превращаются в «привилегированный класс» субъектов РФ.

Настоящим камнем преткновения стали Конституции  республик (Татарстана, Башкортостана, Якутии, Тувы и некоторых других), содержащие положения, существенно противоречащие федеральному Основному Закону.

Так, в ст. 50 Конституции  Республики Татарстан указывается, что она «самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства». Из ст. 61 Конституции Татарстана следует, что республика рассматривает себя как суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с РФ - Россией на основе договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Данное положение противоречит ст. 65 Конституции РФ, в соответствии с которой Республика Татарстан, как и другие республики, находится в составе РФ.

«Республика Саха (Якутия) часть принадлежащих ей суверенных прав добровольно и на основе Федеративного Договора передает на определенный срок в ведение федеральных органов государственной власти РФ» - гласит ст. 39 Конституции Республики Саха (Якутии). Подобная двусмысленная формулировка может подразумевать и возможность отделения от России. В Конституциях Татарстана (ст. 89), Башкортостана (ст. 93), Ингушетии (ст. 54) и пр. закреплено право республик самостоятельно определять и осуществлять внешнюю и внутреннюю политику (хотя по Конституции РФ это является прерогативой федеральных властей). В ряде республиканских Основных Законов (Татарстана, Башкортостана, Якутии, Тувы, Бурятии) содержатся положения о делегировании органами государственной власти республик части своих полномочий федеральным органам государственной власти. При этом, как правило, следует ссылка на Федеративный Договор. Данные положения исходят из неправильного понимания природы Российского государства: якобы полномочия Федерации складываются из полномочий, делегированных субъектами федерации.

Высказывалось мнение, что субъекты РФ, обладая на своей территории всей полнотой государственной власти, передают на основе договоров о разграничении полномочий органам государственной власти РФ функции, определенные договорами. Реформирование федеративных отношений трактовалось как преобразование Федерации в «добровольное объединение» на договорной основе. Таким образом, провозглашалось, что будущее России - договорная Федерация, где республикам-суверенам предоставляется право выхода из нее. На самом деле предметы ведения и полномочия Р.Ф. определяются ее суверенитетом и не являются производными от полномочий субъектов. Федеративный Договор, как уже упоминалось, не является учредительным договором, Конституция Р.Ф. не носит договорного характера, поскольку субъекты федерации не создавали Федерацию, они не могут ни упразднить ее, ни изменить ее статус.

Главная причина  возникновения отмеченных коллизий состоит в том, что республики в своих Конституциях опирались  на Федеративный Договор, а не на федеральную  Конституцию, которая вступила в силу после того, как во многих из них были разработаны Основные Законы. В Федеративном Договоре понятие «суверенные республики» толковалось очень широко и было увязано с республиканскими декларациями о государственном суверенитете. Конституция РФ однозначно установила, что в составе одного суверенного государства (России) не может быть никаких иных суверенных государств. Тем не менее, органы законодательной власти большинства республик не спешат с отменой деклараций о государственном суверенитете. Некоторые из них, например Бурятия и Башкортостан, даже в своих новых Конституциях, принятых уже после вступления в силу Конституции РФ 1993 года, определяют себя суверенными государствами. В Конституции Республики Башкортостан указывается, что отношения Башкортостана с РФ являются договорными (ст. 70). Другие (Республика Коми), не называя себя суверенными, тем не менее, закрепляют положения о распространении государственного суверенитета республики на всю ее территорию. Хотя есть и противоположные примеры - в 1994 году Республика Калмыкия по собственной инициативе отказалась от государственного суверенитета. Даже Основной Закон Республики теперь называется не Конституцией, а Степным Уложением. Но это лишь единичный случай.

Республики  в составе РФ самостоятельно формируют систему своих органов государственной власти, во многих из них учреждены посты Президента, образованы органы конституционного надзора. Республиканские власти, практически независимо от Центра, проводят государственное регулирование социально- экономического и культурного строительства на своих территориях, распоряжаются республиканской собственностью, устанавливают собственное налогообложение. Некоторые республики установили (без прямого участия Федерации) дипломатические контакты с другими государствами. К примеру, Якутия заключила соглашения с Японией, Литвой и Украиной, а Башкортостан и Кабардино-Балкария подписали договоры с Абхазией. При этом республики не обладают ни полной международной правосубъектностью, ни территориальной юрисдикцией.

Важно отметить, что республиканские власти, хотя и смирились с принятием новой  Конституции РФ, всеми силами сопротивляются ее реализации. Особое неприятие вызывает норма о равноправии субъектов  Федерации (п. 4 ст. 5 Конституции РФ). Руководители республик, указывая на национальную специфику своих регионов, пытаются доказать ее теоретическую несостоятельность и практическую нежизнеспособность.

3.2. Проблема  взаимоотношения и равноправия  субъектов Р.Ф.

Теперь отдельно остановимся на группе субъектов  РФ, составляющих большинство, не имеющих по сути никаких особых прав и тем самым оказывающихся в ущемленном положении по сравнению с республиками. Речь идет о краях, областях и городах федерального значения. Несмотря на то, что в результате реформирования федеративной системы России края, области, города федерального значения из административно-территориальных единиц постепенно преобразовались в государственно-территориальные образования, по своему статусу они оказались лишь фактически лишь приближены к республикам.

Это произошло  в основном в связи с реализацией  ст. 77 Конституции РФ, согласно которой  субъекты РФ наделены правом самостоятельно устанавливать систему органов  государственной власти. Единственное условие по Конституции - осуществление  этого права в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Если республики смогли воспользоваться предоставленными правами в полном объеме, то возможности других субъектов РФ были значительно ограничены Указами Президента РФ, изданными осенью-зимой 1993 года (от 22 октября 1993 года «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ», от 27 октября 1993 года «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа»).

Откровенная дискриминация  проявляется при распределении  финансовых ресурсов (доходило до того, что края, области и федеральные города отчисляли в федеральный бюджет до 50% налогов от прибыли, в то время как республики отчисляли всего 10%), разделении государственной собственности, установлении порядка природопользования и т. д. В 1991-1993 годах проблему выравнивания статусов субъектов РФ пытались разрешить весьма радикальными методами. Края и области предлагалось либо укрупнить, учитывая при этом природные условия, экономические связи и этническую близость населения, и легализовать как республики (Уральская Республика, Сибирская Республика, Приморская Республика, Санкт-Петербургская Республика), либо преобразовать в губернии с правами республик (Владимирская губерния, Вологодская губерния).

Считалось, что  в результате РФ приобретет одномерный характер, и парадоксальная ситуация, при которой русское население, составляющее большинство, не имеет своего государственного образования, будет с успехом разрешена. Федеральный Центр всеми возможными путями противодействовал реализации этих инициатив, поскольку было очевидно, что появление новых республик не только не снимет вопроса о несовершенстве федеративного устройства, но и способно спровоцировать появление еще более серьезных проблем вплоть до угрозы распада Российского государства.

С принятием  Конституции РФ дискуссии вокруг «республиканизации» и «губернизации» утратили прежнюю актуальность. Важнее оказалось обеспечение реализации конституционного принципа равноправия  субъектов РФ. В этих условиях края, области и федеральные города стремятся решить проблему выравнивания в одностороннем порядке с помощью собственных Основных Законов. Одно из центральных мест в уставах занимают нормы, определяющие края (области, города федерального значения) как равноправные субъекты Федерации. При этом краевые и областные законодатели ориентируются на конституционный опыт республик, что приводит к закреплению в уставах положений, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Однако их число невелико, и, на мой взгляд, они относятся к тому неизбежному, объективному количеству противоречий, которые возникают между нормативно-правовыми актами федерального уровня и уровня субъекта федерации.

Города федерального значения столкнулись и с другой проблемой: с одной стороны, властные органы федеральных городов как субъектов РФ имеют статус государственных; с другой стороны, Москва и Санкт-Петербург - городские поселения, жители которых, как и жители других городов, имеют право на местное самоуправление. Устав Москвы закрепляет двойной статус Городской Думы и Мэрии - как органов государственной власти и как органов местного самоуправления, что противоречит Конституции РФ, а потому вызывает законную негативную реакцию у представителей федеральных властей. Несмотря на то, что в отдельных случаях можно говорить о неверном понимании процесса выравнивания статусов (в частности, Свердловская, Калининградская области, Москва вслед за республиками заговорили об особой статусности), в целом края, области и города федерального значения в большей степени тяготеют к законопослушанию, нежели республики в составе РФ.

И еще необходимо, на мой взгляд, обратить внимание на автономные округа и связанные с  ними проблемы. «Парад суверенитетов» значительно сократил число российских автономий, но и те, что сохранились, по большому счету, уже не являются в традиционном для российской государственности понимании этого института. Если раньше автономные области и автономные округа создавались как составные части краев или областей, наделенными определенными правами самоуправления, то теперь их статус носит явно противоречивый характер. С одной стороны, Конституция РФ неоднократно (ст. ст. 5, 11, 16, 32, 65, 72, 73, 76, 77) упоминает автономии в числе полноправных субъектов Федерации; с другой стороны, в п. 4 ст. 66 сделана «оговорка» о том, что автономные округа входят в состав края или области (исключение составляют Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ, непосредственно входящие в РФ и фактически имеющие статус, равнозначный статусу краев и областей).

Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 1993 года по делу о проверке конституционности Закона РФ «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ» содержит крайне важные положения, применимые и к другим автономным округам РФ. В частности, подтверждено право автономного округа на непосредственное вхождение в РФ, поскольку нахождение или выход автономного округа из края или области не влияет ни на его правовой статус, ни на государственное устройство и состав РФ. Постановление определяет также, что автономный округ имеет собственную территорию, которая является частью территории России, и потому его нахождение в составе края или области не означает поглощения его территории. Таким образом, автономным округам было предоставлено право выбора: входить в Федерацию непосредственно или «опосредовано» через край или область. Федеральные власти, от которых в конечном счете зависела реализация инициатив автономных округов, проявили определенную непоследовательность: откровенно форсируя выравнивание статуса автономных образований относительно статуса «материнских» областей, Центр вместе с тем не поощрял попытки следовать примеру Чукотского автономного округа. В результате сложилась парадоксальная ситуация: 7 субъектов РФ имеют в своем составе 9 других субъектов РФ; и те и другие имеют собственные уставы и законодательство, бюджеты, обеспечены одинаковым представительством в федеральных органах государственной власти и т. д.

Конституция РФ (ст. 66) предлагает 3 альтернативных варианта регулирования отношений в таких «сложнопостроенных» субъектах: а) принятие единого Федерального Закона об отношениях автономных округов с краями, областями; б) принятие отдельных Федеральных Законов для каждого автономного округа и края (области); в) заключение договоров между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти края, области.1 Вполне естественно, что, несмотря на юридическое закрепление автономных округов в составе краев и областей и фактически зависимое положение, заинтересованные структуры (и в первую очередь - окружное руководство) будут рассматривать их как самостоятельные национально-государственные образования, как полноправных сочленов Федерации. Некоторые окружные уставы даже предусматривают изменение территории автономного округа (ст. 4 Устава Ханты-Мансийского автономного округа) и статуса автономного округа (ст. ст. 1, 80 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа) без согласия с областью.

4. Возможные  пути решения основных проблем  федералтзма в РФ.

 Ознакомившись  со всем вышеперечисленным и мнениями экспертов в этой области, можно выделить следующие реально осуществимые пути решения, некоторые из них применяются в настоящее время, и надеюсь, способствуют созданию федерализма без «изъянов».