Статус монарха

5. Статус монарха  

Наиболее показательной  характеристикой монархии согласно конституциям европейских государств - и, соответственно, исходной "точкой отсчета" в определении сущности и объема ее конституционной роли - является установление безусловно подзаконного статуса монарха и его деятельности. За исключением Основного Закона Ватикана, все другие конституционные акты определили либо обязательность присяги монарха в соблюдении им конституции и законов своего государства, либо прямую зависимость полномочий монарха только от предписаний конституции и законов.*(103) В ряде случаев эта обязательная для конституционной монархии характеристика дополнена специальными условиями. Так, согласно Конституции Испании Король обязуется "исполнять и защищать" Конституцию и законы, а также "уважать права граждан и автономию сообществ" (ст. 61.1), Конституция Нидерландов обязывает монарха "добросовестно исполнять полномочия", возложенные на него (ст. 32). Конституция Нидерландов оговаривает, что даже управление королевским домом должно осуществляться "с учетом общественных интересов" (ст. 41).

Одним из частных  следствий общего подзаконного статуса  монарха стало практическое исчезновение из публично-правовых отношений такого показательного института, как присяга  подданных монарху (сохраняется только конституционным правом Лихтенштейна - ст. 13, и для народных представителей - Нидерландов, ст. 54 Конституции 1972 г., Люксембурга, ст. 57, абз. 2).

В большинстве  европейских монархий под общую  власть закона (а тем самым - представительных органов) поставлена финансовая обособленность монарха, которая способна составить социальную опору самостоятельности его власти*(104). Исполнение монархом государственной функции конституционно обеспечивается в виде цивильного листа. В зависимости от национальной традиции цивильный лист определяется или на срок правления очередного монарха*(105), или ежегодно*(106). В последнем случае обеспечение государственной деятельности монарха уже ничем не выделяется из государственного бюджета страны в целом. (Конституция Андорры прямо говорит о "бюджетных дотациях" - ст. 47; Конституция Швеции вообще не специализирует в госбюджете содержание главы государства.)

В ряде случаев  оговаривается обеспечение законом  и содержание королевской фамилии (Великобритания, Дания, Нидерланды). Напротив, в Лихтенштейне, где установлен совместный с представительным органом контроль князя государственной казны, и в Монако конституции не вторгаются в регулирование имущественного положения монархии, признавая (как в Конституции Монако, ст. 34) его подчиненным собственным статутам княжеского дома. Только Конституция Нидерландов оговаривает налоговый иммунитет имуществ монарха (ст. 40.1), который составляет одну из существенных частей королевской прерогативы вообще*(107).

Первым из важнейших следствий общего подзаконного статуса монарха становится резкое ограничение его законодательной роли - вплоть до установленного конституциями полного неучастия в делах законодательства. Однако в характеристике законодательной роли монарха спектр конституционных вариантов несколько шире.

Согласно Основному  Закону Ватикана (единственному в  этом отношении) за правителем сохранена  полнота законодательной власти (ст. 1), хотя и делегированной особой комиссии; это характерно для монархии абсолютной. Более сложный вариант конституционно-правового отношения составляет наделение по конституции монарха и парламентского органа совместными законодательными полномочиями. Эти совместные полномочия могут подразумевать реальное участие монарха в делах законодательства. Таковыми несомненно являются законодательные полномочия монарха (характерные именно для конституционного монарха) в так называемых малых государствах Европы: одобрение монарха определяет судьбу закона, вследствие чего он подписывает и обнародует законы, монарху принадлежит законодательная инициатива (причем по Конституции Монако - в качестве княжеской прерогативы)*(108).

Внешне сходными являются законодательные полномочия монарха в Бельгии, Великобритании и Дании: конституционно декларировано, что монарх осуществляет законодательную власть совместно*(109) либо, как в Великобритании, корона считается составной частью парламента. На монарха в этих странах возложено полномочие утверждать и обнародовать законы (Конституция Дании предоставляет монарху также право непосредственной законодательной инициативы - ср. ст. 21), но уже без реального влияния на содержание законодательного предположения*(110).

Формально волеизъявление монарха юридически полномочно предопределить судьбу принятого парламентарным органом законопроекта. Однако реальность конституционно-правовых отношений здесь в большей мере определяется политически. Так, при номинальном сохранении за британским монархом права законодательного вето на решения парламента, фактически оно не применялось с 1707 г., чем сформировался конституционный обычай, предполагающие обязательное согласие монарха на решения парламента. Равным образом в Дании такое право вето, косвенно предполагаемое и ныне действующей Конституцией 1953 г., применялось лишь в 1842 и 1844 гг. Тем самым полномочия монарха становятся латентными, скрытыми и политически номинальными, хотя потенциально он сохраняет возможность законодательного вето: конституционно не оговорена судьба законопроекта, если монарх не утверждает его в назначенный срок (например, в Дании - в течение 30 дней).

Третий вариант  представляет признание раздельных законодательных полномочий монарха  и парламента. Фактически их содержание аналогично варианту "скрытых" полномочий: монарху предоставляется право  утверждения и обнародования принятых парламентом законов с неприменяемым или невозможным отлагательным вето*(111). По сути, в этом случае монарх выполняет ту же функцию, что и глава государства при парламентско-президентском строе. (Что соотносится с характерным для парламентских монархий общим конституционным определением монарха только как главы государства.) Наконец, четвертый вариант характеризуется полным и декларированным отстранением монарха от участия в законодательном процессе: согласно конституции Швеции парламентарный орган есть единственный выразитель законодательной власти, монарх не участвует ни в законодательной инициативе, ни в утверждении законов.

Вторым из принципиальных следствий рассмотренного выше общего подзаконного статуса монарха стало  существенное ограничение роли монарха в пересмотре конституции.

Только конституции  Бельгии (ст. 195, _ 3) и Монако (ст. 94) - опосредованно  выразившие традицию французской конституционно-правовой доктрины c присущим ей пониманием роли главы государства как условного  суверена - установили, что пересмотр конституции может быть предметом согласованного решения монарха и парламента. Фактически это подразумевается и Конституцией Андорры (ст. 105-107). В остальных из крупных парламентских монархий конституционные акты (даже если для монарха оговаривается специфическое право законодательной инициативы в этом вопросе - см. Конституция Нидерландов, ст. 137-138) могут быть пересмотрены или видоизменены без всякого участия монарха.

Полномочие издания  собственных законодательных актов  сохранено за монархом в тех конституциях, где значителен пласт конституционных правоположений XIX в., и лишь факультативно: при условии соответствия конституции, по ограниченному кругу вопросов и, главное, только в качестве временной меры - до утверждения или отклонения ближайшей сессией парламентского органа*(112). Прочие конституции такой возможности даже не подразумевают.

Как видно, помимо номинального (или реального) полномочия утверждения и обнародования  законов другие проявления законодательной  функции монарха фрагментарны либо лишены определяющего значения.

Более сложной  является картина участия монарха  в отправлении исполнительной власти - второй из определяющих характеристик  реализации безусловного для современных  европейских конституций принципа "разделения властей". Примерно в половине конституций содержится общая декларация о главенстве монарха в отправлении исполнительной власти. Однако эти декларации не предрешают существа подразумеваемых полномочий в данной сфере. Конституции Дании (ст. 3), Лихтенштейна (ст. 10), Монако (ст. 3) и Норвегии (ст. 3) однозначно вверяют монарху полноту исполнительной власти, но только в двух последних государствах монарх реализует ее непосредственно. В Бельгии и Люксембурге декларации о предоставлении монарху исполнительной власти оговорены "пределами конституции и законов", то есть только в подразумеваемых или перечисляемых прямо конституциями полномочиях*(113). Очевидно, что полномочия в сфере исполнительной власти конституционная доктрина определяет как следствие общей делегации монарху народного суверенитета*(114), - иными словами, формально они являются полномочиями главы государства. Именно в этом качестве понимается позиция монарха по отношению к исполнительной власти в конституционных актах Андорры, Великобритании, Испании, Нидерландов, Швеции. Прямых положений об участии монарха в исполнительной власти здесь нет, но конкретная организация институтов правительственной и административной деятельности предполагает номинальную санкцию с его стороны.

Таким образом, сущность функции монарха в сфере исполнительной власти может быть понята лишь посредством его конституционно-правовых отношений с конкретными правительственными институтами. И лишь Конституция Норвегии, сохраняя характерные для ранних конституционных монархий Европы установки, раскрывает в конкретных правоположениях содержание исполнительно-властной деятельности монарха: монарх сам назначает правительство (Государственный совет), сам распределяет дела между членами правительства, вправе увольнять их по собственному усмотрению (ст. 12-14, 22), а также санкционирует назначение и увольнение, с некоторыми ограничениями, всех прочих государственных служащих (ст. 21-22), обеспечивает соответствующую официальному вероисповеданию религиозную политику в государстве (ст. 16), правительственную деятельность в хозяйственно-экономической и финансовой сферах (ст. 17-18), управляет государственными имуществами (ст. 19). Осуществление ряда наиболее общественно значимых правительственных полномочий оговорено согласием парламента (ст. 17, 19) и особыми взаимоотношениями с правительством, которые предусматривают ряд условий, равно общих и для всех других конституций.

Центральным вопросом конституционных отношений в  сфере исполнительной власти объективно становится, таким образом, организация правительства и форма участия в этом монарха.

Структура политических взаимоотношений парламентарной монархии изначально предполагает определяющую роль народного представительства  в организации правительства, во-первых, и в контроле за содержанием его политической деятельности, во-вторых*(115). Такая ситуация характеризует конституционный строй, и в особенности реальность конституционно-правовых отношений большинства европейских монархий, хотя собственно конституции формально решают вопрос по-разному. Действуя в качестве главы государства, монарх может только оформлять юридически факт образования правительства, которое предварительно избрано представительным органом или связано конституционно обязательным вотумом доверия со стороны парламента*(116); при этом варианте монарх стоит вне правительства и никак организационно не взаимодействует с его работой и политикой (по Конституции Швеции Правительство вообще чисто парламентское и организуется парламентом*(117)).

Почти столь  же распространен конституционный вариант, когда монарх номинально возглавляет правительство из назначенных им министров, вправе увольнять министров, реорганизовывать высшие правительственные институты без всякого правового участия парламентских институтов*(118); однако в дальнейшем такое правительство или прямо признается ответственным перед парламентом (как в Люксембурге - ст. 80-81 Конституции), или подразумевается с ним взаимодействующим (Конституция Дании, ст. 32.2), или в своей политической деятельности связано традицией (существующей в виде конституционного соглашения) представлять интересы парламентского большинства (Великобритания). В последнем случае парламентское правительство вообще юридически как бы не существует, составляя часть королевского так называемого Тайного совета, правительственная роль которого гарантирована конституционно*(119), что, впрочем, составляет показательную особенность конституционного строя именно Великобритании. В Испании непосредственная возможность Короля председательствовать в Правительстве оговорена специальным приглашением его главы (ст. 62g).

Вне общих рамок  конституционно-правовых принципов  парламентской монархии находится  организация правительства в  Лихтенштейне и в Монако. Здесь  правительство назначается монархом и ответственно перед ним (в Лихтенштейне - перед Князем и Парламентом совместно)*(120). Монарх вправе направлять и организовывать правительственную деятельность, включая издание указов, ордонансов и т.п. в порядке верховного управления. Однако только в конституционном строе Монако*(121) организация Правительства не сопрягается с установлением двух важнейших начал, определяющих юридические и реальные политические взаимоотношения монарха и правительства, - принципа безответственности монарха и связанного с ним правила обязательной контрасигнатуры его правительственных решений министрами.

Установление  принципа безответственности монарха  во взаимосвязи с правилом контрасигнатуры  было еще одной исторически ранней формой конституционного подчинения правительственной  деятельности, номинально или даже фактически возглавлявшейся монархом, контролю со стороны парламента или иного представительного органа. В конституционных актах, например, Великобритании (первой, вместе со Швецией, ставшей на этот путь), правило обязательной подписи министра на документе правительственного значения (с возложением тем самым политической и юридической ответственности за этот документ на него, а не на монарха, пусть даже подписавшего документ) фиксируется с 1701 г. Наиболее категоричное выражение это правило, присутствующее практически во всех конституциях*(122), обрело в Конституции Бельгии: "Никакой акт Короля не имеет силы, если он не контрасигнован министром" (ст. 106).

Контрасигнатуре безусловно подлежат любые нормативные  акты, издаваемые от имени монарха, нередко - назначения на административные должности. Тем самым где прямо, где опосредованно создается форма парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти и взаимодействия политики правительства и линии парламента, который, в свою очередь, вправе потребовать отставки правительства, отстранения министра от должности или даже возбуждения уголовного преследования в отношении министра.

Попутным, но не менее существенным следствием этого  узла конституционно-правовых отношений  стало специальное оговаривание в конституциях невозможности для  монарха (при сохранении за ним, впрочем, права помилования) освобождать от ответственности своих министров либо вообще, либо без согласия парламента*(123). Это является как бы конституционной "компенсацией" личной безответственности монарха, которая напрямую не декларирована только в конституциях Испании, Лихтенштейна и Норвегии (в конституциях Люксембурга, ст. 4, и Монако, ст. 3, принцип представлен позитивно - через установление неприкосновенности Князя). Правило контрасигнатуры принципиально важно не только для понимания конституционной сущности чисто правительственной функции монарха; оно становится практическим ограничителем возможностей монарха по реализации и ряда иных конституционных полномочий - имея в виду деятельность парламента, вооруженные силы государства, международные отношения и т.д.