Право державної та комунальної власності

Звичайно, право повного господарського відання не може бути адекватним праву державної власності, оскільки держава має право обмежити державне підприємство в деяких його повноваженнях щодо розпорядження державним майном. Інша справа, чи виправданими є ті чи інші обмеження. Головне, щоб вони не суперечили статутним цілям і не перешкоджали їх здійсненню.

Законодавство початку 90-х років передбачило досить значну кількість обмежень обсягу повноважень державних підприємств. Так, державний орган, уповноважений управляти державним майном, набував права без згоди підприємств здійснювати їх реорганізацію та ліквідацію (ст. 33 Закону України" Про власність").

У п. б ст. 10 Закону України "Про підприємства в Україні" (у первісній редакції) містилася норма про те, що безоплатна передача і надання підприємствами матеріальних цінностей громадянам здійснюються з дозволу власника або уповноваженого ним органу, крім випадків, передбачених законодавством України. Однак Декретом Кабінету Міністрів України від 15 грудня 1992 р. дію цього пункту в частині здійснення державними підприємствами безоплатної передачі майна громадянам було зупинено [19].

Фактично державні підприємства були урівняні в своєму майновому статусі з підприємствами інших форм власності. Відсутність чітко визначених законодавцем обсягу повноважень державних підприємств призвело згодом до багатьох небажаних негативних наслідків у їх діяльності. Зокрема, керівники деяких підприємств, зловживаючи своїм посадовим становищем, за безцінь стали відчужувати державне майно. Масового поширення набули процеси заснування державними підприємствами інших суб'єктів підприємництва, створення малих підприємств і кооперативів, до яких передавалися значні грошові кошти, цінне обладнання й устаткування, внаслідок чого саме державне підприємство зазнавало збитків. Переважна частина новостворених малих підприємств фактично паразитувала за рахунок державних підприємств, виступаючи лише посередниками у реалізації їх продукції.

В умовах перехідного періоду від планової економіки до ринкових засад господарювання запровадження цієї норми слід визнати виправданим заходом. Однак вона не давала чіткої відповіді на те, чи поширюється її дія на майно, закріплене за комунальними підприємствами. Невизначеним залишився порядок відчуження державного майна, не закріпленого за державними підприємствами чи установами.

Наступним кроком були заходи, передбачені Декретом Кабінету Міністрів України "Про впорядкування діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, створених за участю державних підприємств" від 31 грудня 1992 р. Декретом, зокрема, передбачалося, що державні підприємства не можуть бути засновниками підприємств будь-яких організаційних форм та видів, господарських товариств, кооперативів. Відповідно правонаступниками державних підприємств стосовно суб'єктів підприємницької діяльності, створених за їх участю, визнавалися органи, уповноважені управляти державним майном, та державні органи приватизації (щодо суб'єктів зі змішаною формою власності) [18].

Водночас цим Декретом було зупинено дію п. 1 ст. 5 Закону України "Про підприємства в Україні" у частині права державних підприємств бути засновниками підприємств, частин 1 та 2 ст. З Закону України "Про господарські товариства" у частині права державних підприємств бути засновниками або учасниками господарських товариств. Дія Декрету не була поширена на створені за участю державних підприємств до набрання чинності Декретом банки, біржі, торгові доми, страхові компанії та підприємства з іноземними інвестиціями.

Положення Декрету викликали неоднозначну оцінку, у зв'язку з чим Кабінет Міністрів України дав до нього роз'яснення, в яких, зокрема, зазначив, що під поняттям "державне підприємство" слід мати на увазі суб'єкти господарювання, основані на державній власності і на які поширюється дія Закону України "Про підприємства в Україні", і такими не є бюджетні організації та установи, банки тощо.

Крім того, Законом України від 5 липня 1995 р. державним підприємствам заборонено виступати гарантами при наданні суб'єктам підприємницької діяльності банківських кредитів.

Існують також опосередковані обмеження здійснення правомочностей державними підприємствами. Так, відповідно до Закону України "Про оренду державного та комунального майна" державні підприємства можуть бути орендодавцями щодо цілісних майнових комплексів підприємств, їх структурних підрозділів та нерухомого майна, що є загальнодержавною власністю, лише з дозволу Фонду державного майна України, його регіональних відділень та представництв. Існують також особливості здійснення державними підприємствами повноважень щодо окремих видів майна, залежно від його належності до того чи іншого фонду (виробничі фонди, статутний фонд, резервний фонд, фонд охорони праці, фонд оплати праці та ін.).

Наказом Фонду державного майна України від 19 серпня 1999 р. затверджено Положення про порядок відчуження основних засобів виробництва, що є державною власністю. Це Положення було поширене лише на окремі об'єкти, що є засобами виробництва і належать до основних фондів, і не поширюється на цілісні майнові комплекси підприємств, їх структурні підрозділи та незавершене капітальне будівництво, відчуження яких відбувається шляхом приватизації. Положенням визначено порядок відчуження (продажу, списання, передачі з балансу на баланс, обміну тощо). Зокрема, підприємство має право здійснити відчуження шляхом продажу загальнодержавного майна лише за наявності дозволу центрального або місцевого органу виконавчої влади, уповноваженого управляти державним майном, за погодженням з Фондом державного майна України або його регіональними відділеннями, а щодо майна, яке приватизується, — дозволу Фонду [55, c. 366-367].

Можна дійти висновку, що в чинному законодавстві простежується стійка тенденція до розширення прямих та опосередкованих обмежень державних підприємств у здійсненні ними повноважень щодо закріпленого за ними державного майна на праві повного господарського відання, що є однією з причин неефективного господарювання в державному секторі економіки. Декретом Кабінету Міністрів України "Про управління майном, що є у загальнодержавній власності" міністерствам та іншим підвідомчим йому органам державної виконавчої влади заборонено пряме втручання в господарську діяльність підприємств, що є у загальнодержавній власності (п. 3). Проте така заборона ще не гарантує підприємствам господарської самостійності, адже в органів виконавчої влади існує достатньо "непрямих" способів впливу на діяльність державних підприємств.

Другою правовою формою закріплення державного майна за юридичними особами є право оперативного управління. У правовому аспекті оперативне управління та повне господарське відання не мають істотних відмінностей. Однак зміст правомочностей в оперативному управлінні значно вужчий, ніж у господарському віданні. Відповідно до ст. 39 Закону України "Про власність" майно, що є державною власністю і закріплене за державною установою (організацією), яка перебуває на державному бюджеті, належить їй на праві оперативного управління. Державні установи (організації), що перебувають на державному бюджеті і можуть у випадках, передбачених законодавчими актами України, здійснювати господарську діяльність, мають право самостійно розпоряджатися доходами від такої діяльності і майном, придбаним за рахунок цих доходів (п. 2). Крім того, в п. З ст. 39 також зазначається, що державна установа (організація) відповідає за своїми зобов'язаннями коштами, що є в її розпорядженні, а при їх недостатності таку відповідальність несе власник. Безперечно, у такій редакції ст. 39 Закону України "Про власність" практично не встановлює меж здійснення правомочностей державною установою щодо ввіреного їй державного майна. З певністю можна лише стверджувати, що до права оперативного управління не застосовуються правила про право власності, як це застережено законодавцем щодо права повного господарського відання. Звідси можливий висновок, що державні установи можуть здійснювати щодо ввіреного їм державного майна не будь-які дії, не заборонені законом, а лише ті, які передбачені законодавчими актами та їх статутами (положеннями).

Особливості правового статусу державних казенних підприємств. Казенні підприємства створюються за рішенням Кабінету Міністрів України шляхом перетворення державних підприємств, які не підлягають приватизації, на казенні підприємства. Таке рішення приймається, якщо підприємство проводить виробничу або іншу діяльність, яка відповідно до законодавства може здійснюватися тільки державним підприємством, або якщо головним споживачем продукції підприємства (більш як 50 відсотків) є держава, або якщо підприємство є суб'єктом природних монополій. За рішенням Кабінету Міністрів України здійснюється також ліквідація та реорганізація казенного підприємства.

Органами управління казенними підприємствами є міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, які, зокрема, призначають на посаду та звільняють з посади керівника казенного підприємства за погодженням з Кабінетом Міністрів України, затверджують статут казенного підприємства та зміни до нього, здійснюють контроль за додержанням статуту та використанням державного майна (ст. 38).

За загальним правилом, казенне підприємство відповідає за своїми зобов'язаннями у повному обсязі коштами та іншим майном, за винятком основних фондів. Лише у разі недостатності таких коштів та майна відповідальність за зобов'язаннями казенного підприємства несе власник, тобто держава (ст. 39). Отже, є підстави стверджувати, що правомочності оперативного управління у казенного підприємства значно обмежені порівняно з державними підприємствами, за якими державне майно закріплюється на праві повного господарського відання [36].

Особливості правового статусу комунальних підприємств, установ та організацій. Відповідно до ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень про створення, ліквідацію, реорганізацію підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

Поки що в Україні немає законодавчого акта, який би визначав обсяг правомочностей комунальних підприємств, установ та організацій щодо закріпленого за ними на праві повного господарського відання та права оперативного управління комунального майна. У період, коли комунальна власність була різновидом державної власності, ці правомочності визначалися нормами, що стосувалися державних підприємств, установ та організацій. Тому нині, коли комунальна власність стала самостійною формою власності, конкретний зміст права повного господарського відання комунальних підприємств та права оперативного управління комунальних установ та організацій може визначатися їх статутами (положеннями), які затверджують відповідні органи місцевого самоврядування або інші уповноважені органи.

ВИСНОВКИ

Отже, державну власність в Україні становлять: земля, майно, що забезпечує діяльність Верховної Ради України та утворюваних нею державних органів; майно Збройних Сил, органів державної безпеки, прикордонних і внутрішніх військ; оборонні об'єкти; єдина енергетична система; системи транспорту загального користування, зв'язку та інформації, що мають загальнодержавне значення; кошти державного бюджету; Національний банк, інші банки та їх установи і створювані ними кредитні ресурси; резервні, страхові та інші фонди; майно вищих і середніх спеціальних навчальних закладів; майно державних підприємств; об'єкти соціально-культурної сфери або інше майно, що становить матеріальну основу суверенітету України і забезпечує її економічний та соціальний розвиток; інше майно, передане у власність України іншими державами, а також юридичними особами і громадянами. У наведеному переліку об'єктів права державної власності можна виділити дві категорії майна, а саме: а) майно, яке взагалі не може бути у власності інших суб'єктів права власності (наприклад, оборонні об'єкти, Національний банк); б) майно, яке у принципі може бути у власності інших суб'єктів, але в даному випадку за своїм функціональним призначенням покликане забезпечувати загальнодержавні інтереси.

Комунальна власність – матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування, яка складається з рухомого і нерухомого майна, доходів місцевих бюджетів, інших коштів, землі, природних ресурсів, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Суб'єкти права державної та комунальної власності здійснюють належні їм повноваження, використовуючи, зокрема, особливий правовий інститут — управління. Таке управління державним майном від імені народу (населення адміністративно-територіальної одиниці) спершу здійснювали відповідно Верховна Рада України, місцеві ради народних депутатів України та уповноважені ними державні органи, а після прийняття Конституції — безпосередньо Кабінет Міністрів України, територіальні громади та уповноважені ними органи.

Управління загальнодержавною та комунальною власністю її суб'єкти здійснюють або самостійно, або через уповноважені ними державні органи.

Державна власність виникає різними способами (за юридичними підставами), значення яких є неоднаковим. Так, вирішальною у створенні державної соціалістичної власності була націоналізація засобів виробництва. Надалі державна власність поповнювалася переважно внаслідок економічної діяльності. Велике значення мають також цивільно-правові угоди.

Для ефективного використання майна в процесі виробництва, створення нових матеріальних благ, задоволення потреб населення уповноважені органи виконавчої влади утворюють державні підприємства та державні установи, за якими законодавець закріплює майно відповідно на праві повного господарського відання і на праві оперативного управління Державні підприємства, установи та інші державні організації, наділені правом повного господарського відання, правом оперативного управління, отримують певну сукупність прав та обов'язків, яка дає змогу їм здійснювати функції власника.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ:

1.      Конституція України. Прийнята Верховною Радою України 26 червня 1996 р. за № 254К - 96 ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - С. 141.

1.      Конституційний договір між Президентом України та Верховною Радою України "Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України"

2.      Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р. № 2768-ІІІ // // Кодекси України. К., Юрінком Інтер, 1998.

3.      Кримінальний кодекс України від 5 квітня 2001 року. // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2001, N 25-26, ст.131.