Административно-правовой статус иностранных граждан

Административно-правовой статус иностранных

граждан и лиц  без гражданства.

Ключевым положением в  понимании административно-правового  статуса иностранных граждан  и лиц без гражданства, объединяемых иногда в литературе и в повседневной жизни термином "иностранцы", является ч. 3 ст. 62 Конституции РФ: иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с ее гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

На данном принципиальном положении Конституции РФ базируется вся нормативно-правовая основа административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, состоящая из ряда федеральных законов, в числе которых первостепенное значение имеет Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (он определяет правовое положение иностранных граждан в РФ, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов - с другой, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в РФ и осуществлением ими на ее территории трудовой, предпринимательской и иной деятельности), а также принятых во исполнение данных законов нормативных правовых актов Правительства РФ и органов ее исполнительной власти. Кроме того, нельзя забывать, что значительную роль в регулировании правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в целом и их административно-правового статуса в частности играют общепризнанные принципы международного права, международные договоры, участником которых является РФ, различного рода межправительственные соглашения. Говоря о международных договорах, мы можем выделить договоры и соглашения, заключенные РФ как в рамках Содружества Независимых Государств, так и с другими иностранными государствами и международными организациями.

Для дальнейшего рассмотрения особенностей административно-правового  статуса иностранных граждан  и лиц без гражданства необходимо определить, какие именно категории  лиц охватываются данными понятиями. Для этого необходимо обратиться к ст. 2 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Согласно данной статье под иностранным гражданином понимается физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. В свою очередь, лицом без гражданства является физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Говоря о подданстве, российское законодательство имеет в виду ситуацию с лицами, проживающими на территориях  государств с монархической формой правления. В литературе и законодательстве различие между гражданством и подданством  традиционно проводят по следующему основанию: если гражданство представляет собой устойчивую правовую связь  между человеком и государством, то подданство - это связь человека и монарха, при которой последний является олицетворением государства. По сути, и гражданство, и подданство представляют собой две формы одного явления, а именно устойчивой правовой связи человека и государства.

Что касается лиц без гражданства, то необходимо пояснить, что ситуация, когда физическое лицо становится лицом  без гражданства, может возникнуть в силу множества причин. Например, лицо отказалось от своего гражданства, желая получить гражданство другого  государства, но в получении нового гражданства ему было отказано. Либо произошел отказ от гражданства  в пользу другого гражданства  при вступлении в брак, а после  расторжения брака новое гражданство  утрачено. Лицами без гражданства  могут стать и дети, рожденные  в браке между лицами, состоящими в гражданстве разных государств, если в силу каких-либо причин родители не смогли надлежащим образом оформить гражданство детей. В любом случае положение лица, не имеющего гражданства, а соответственно, лишенного какой-либо помощи и поддержки со стороны  государства, представляется печальным. Неслучайно, на международном уровне в качестве одного из основополагающих определен принцип стремления государств к максимальному сокращению случаев, когда человек становится лицом  без гражданства.

Применительно к Федеральному закону "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" правовой статус лица без гражданства практически тождествен правовому статусу собственно иностранного гражданина, за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил для иностранных граждан.

Как уже отмечалось, иностранные  граждане и лица без гражданства  пользуются теми же правами, а также  несут те же обязанности, что граждане РФ, кроме случаев, определенных федеральными законами или международными договорами. Тем самым общий правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства и административно-правовой статус этих лиц приравнены к аналогичным статусам россиян. Вместе с тем административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в силу специальных положений законодательства имеет особенности по сравнению с административно-правовым статусом российских граждан. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, о которых будет сказано далее, влияют и на их другие возможные статусы на территории РФ, например гражданско-правовой, трудовой, социальный.

1. Момент возникновения  административно-правового статуса  иностранных граждан и лиц  без гражданства. Граждане РФ  приобретают административно-правовой  статус на ее территории с  момента рождения. Особый случай  представляет собой приобретение  административно-правового статуса  гражданина РФ лицом, приобретающим  российское гражданство не по  рождению, а по иным основаниям, предусмотренным российским законодательством  о гражданстве. Однако в последнем  случае для приобретения статуса  российского гражданина и, как  следствие, административно-правового  статуса одним из необходимых  условий является легальность  пребывания на территории РФ. Тем самым происходит трансформация  административно-правового статуса  иностранного гражданина или  лица без гражданства в административно-правовой  статус российского гражданина.

Момент возникновения  административно-правового статуса  иностранных граждан и лиц  без гражданства, по мнению ряда авторов, определяется моментом въезда на территорию РФ. По нашему мнению, момент такого возникновения  может варьироваться от того, в каком порядке осуществляется въезд этих лиц на российскую территорию. Например, в случае, если в силу межгосударственных соглашений РФ для въезда на территорию РФ требуется получение визы, то административно-правовой статус иностранного гражданина и лица без гражданства возникает при обращении в компетентный орган РФ за получением соответствующей визы. Соответственно, между этим органом и иностранным гражданином складываются, по сути, административные отношения, выражающиеся, в частности, в обязанности иностранного гражданина представить соответствующий объем информации, при необходимости пройти медицинский осмотр и собеседования с представителями компетентного органа РФ. В свою очередь, он вправе проверить представляемые документы и при определенных основаниях отказать в выдаче визы и, соответственно, в возможности въезда в Российскую Федерацию.

В том случае, если на основании  межгосударственных соглашений въезд  иностранного гражданина в РФ не требует  предварительного получения визы, административно-правовой статус такого гражданина будет возникать  при пересечении границы РФ. Наконец, в случае нелегального въезда на ее территорию (например, без необходимых  разрешительных документов, по подложным  документам и т.п.) административно-правовой статус иностранного лица и лица без  гражданства также будет возникать  с момента пересечения российской государственной границы.

Более того, в некоторых  случаях поведение иностранного гражданина даже за пределами территории РФ может влиять на содержание его  административно-правового статуса  в РФ. Так, в частности, в силу ст. 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин:

выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными  действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан  Российской Федерации;

финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность.

Таким образом, даже если данные действия осуществляются иностранным  гражданином или лицом без  гражданства за пределами территории РФ, сам факт такой деятельности оказывает принципиальное влияние  на административно-правовой статус названых лиц на российской территории.

2. Момент прекращения  административно-правового статуса  иностранных граждан и лиц  без гражданства. Административно-правовой  статус российского гражданина  прекращается с момента его  смерти либо при выходе из  российского гражданства. По мнению  ряда авторов, административно-правовой  статус иностранных граждан и  лиц без гражданства утрачивается  в момент их выезда из РФ. Соглашаясь в целом с обоснованностью  данной позиции, со своей стороны  отметим, что во многих случаях  выезд иностранного гражданина  или лица без гражданства за  пределы РФ не влечет полного  прекращения его административно-правового  статуса на российской территории. Так, в частности, в соответствии со ст. 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин в течение 5 лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы РФ либо депортации. Тем самым факт выезда иностранного гражданина за пределы РФ сам по себе не означает, что его административно-правовой статус каждый раз исчезает и в следующий его приезд в РФ начинается с "чистого листа".

3. Объем административно-правового  статуса иностранных граждан  и лиц без гражданства. По  общему правилу этот объем  тождествен статусу российских  граждан, но с учетом ряда  исключений.

Теперь рассмотрим подробнее, в содержании каких прав иностранные граждане и лица без гражданства ограничены российским законодательством.

В соответствии с п. 1 ст. 11 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" последние имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах РФ на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с этим Законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов (их перечень утверждается Правительством РФ), для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение.

Временно проживающий  в РФ иностранный гражданин, согласно п. 2 ст. 11 названного Закона, не вправе по собственному желанию изменять место проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место проживания вне пределов этого субъекта РФ. Однако данный запрет, по нашему мнению, может вызвать вопрос о его соответствии ч. 1 ст. 27 Конституции РФ, согласно которой каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Иностранным гражданам - сотрудникам  дипломатических представительств и работникам консульских учреждений иностранных государств в РФ, сотрудникам  международных организаций, а также  аккредитованным в РФ иностранным  журналистам право на свободу  передвижения в стране предоставляется  на основе принципа взаимности, за исключением  ограничений, связанных с посещением территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется  специальное разрешение.

Вопреки сложившемуся в обществе стереотипу, иногда попадающему и  в литературу, иностранные граждане и лица без гражданства в РФ отнюдь не лишены избирательного права. Действительно, согласно п. 1 ст. 12 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", последние не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме РФ и референдумах ее субъектов. Вместе с тем в соответствии с п. 2 ст. 12 этого Закона постоянно проживающие в РФ иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме. Так, пунктом 10 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определено, что на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ.