Государственное-частное партнерство

 Государственно-частное  партнерство (ГЧП) – новое и модное выражение в современной управленческой практике. Однако его содержание и  уж тем более способы эффективного применения в современном российском государственном управлении изучены  недостаточно полно. Актуальность темы вызвана повышенным   интересом к ней в органах государственной власти. Тема достаточно подробно рассматривалась в рамках Совета по конкурентоспособности, особенно применительно к транспортным инфраструктурам. Впоследствии для ее развития были осуществлены некоторые организационные мероприятия, например, созданы экспертные советы в рамках некоторых органов исполнительной власти. Теме развития ГЧП уделяется много внимания на государственном уровне, на ГЧП возлагаются большие надежды. По оценкам экспертов, ГЧП позиционируется как «новая технология развития экономики» .

При этом отношение  к проблеме неоднозначное. Существует даже мнение, что ГЧП может стать  удобной формулой реинкарнации «промышленной  политики», подразумевающей протекционизм, государственное субсидирование и т.п. К сожалению, такие опасения небезосновательны. Так, например, Программа социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу в рамках развития механизмов частно-государственного партнерства предполагает:

Разработку концепций  развития специализированных государственных  банков.

Разработку концепции  развития государственных финансовых институтов развития.

Такой подход представляется дискуссионным. С позиции мирового опыта специализированные государственные  банки и финансовые институты не имеют непосредственного отношения к ГЧП, хотя и могут составлять важнейшие элементы инфраструктуры его функционирования.

Рискнем предположить, что степень внимания к проблеме со стороны властных структур в настоящее  время намного превосходит степень ее понимания. В этом видится серьезная опасность для российского управления и экономики, когда в очередной раз эффективный управленческий механизм может оказаться жертвой «кампанейщины», как уже произошло с концессиями.

Поэтому считаем необходимым изучение экономической и правовой сущности ГЧП    

История вопроса  

Термин «ГЧП»  сейчас используется достаточно активно. В основном его упоминания исходили от представителей государства. Следует  отметить, что изначально тема государственно-частного партнерства возникла в российской действительности благодаря Председателю Правительства и была отражена в плане работы Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ. Постановка вопроса о ГЧП тогда осуществлялась в очень широкой форме и по различным отраслям: транспортная инфраструктура, технологиии и инвестиционная деятельность и др.

При этом применялся комплексный и достаточно системный  подход к разработке тематики ГЧП  в прикладном аспекте: участникам Совета по конкурентоспособности (среди которых были министры, депутаты, представители бизнеса) давались конкретные поручения по следующим направлениям:

«совершенствование  механизмов финансирования крупных, имеющих  общенациональное значение проектов в  области развития инфраструктуры»;

«подготовка концепций  законодательных актов по концессиям в области транспортной инфраструктуры и в целом для всех отраслей экономики, в том числе в сфере  газо- и нефтепроводного транспорта»;

«подготовка предложений  в Стратегию развития технологий и инновационной деятельности, в том числе по ГЧП»;

«подготовка рамочного  закона по концессиям, концепций законодательных  актов по концессиям в различных  сферах экономики (ЖКХ, транспорт, социальная инфраструктура и др.), предложения  по институциональным механизмам реализации концессий».

Впоследствии наиболее активно проблема государственно-частного партнерства стала обсуждаться  применительно к транспортному  комплексу, что особенно явно прослеживалось в высказываниях Г.Грефа и И.Левитина. Хотя отмечался интерес и применительно к иным сферам: например, В.Христенко упоминал о ГЧП применительно к авиастроению и автомобильной промышленности.

Таким образом, упоминаний о ГЧП много. Достаточно большой  интерес к проблеме ГЧП проявляют  органы государственной власти, органы местного самоуправления, консалтинговые компании, как российские, так и зарубежные

Анализ выступлений, высказываний российских должностных  лиц по вопросам ГЧП позволяет  установить интерес к этой проблеме, но не позволяет установить содержание этого термина. Понятно, что речь идет о некоем сотрудничестве государства и бизнеса, однако такого рода сотрудничество в общем виде возможно и без каких-либо особых терминов. Анализ отдельных высказываний должностных лиц, планов и программ позволяют сделать вывод, что сотрудничество это предполагается, прежде всего, в инвестиционной сфере. Возможно, это дало основания отождествить ГЧП и концессии.

Однако в условиях российской правовой действительности говорить о концессионных соглашениях  как об особой форме «партнерства» государства и бизнеса вряд ли приходится. Означает ли это что тема ГЧП исчерпана? В чем цель, экономическое и юридическое содержание ГЧП? Эти вопросы пока еще не получили ответов. Остановимся на них более подробно.  

Зарубежный опыт   

Сам термин «государственно-частное партнерство» является переводом распространенного во всем мире термина « public - private partnership ». Как видно, перевод буквально дословный. Справедливости ради, следует отметить, что как в зарубежных странах, так и в России иногда используется термин «частно-государственное партнерство». Делается это якобы для того, чтобы подчеркнуть приоритетную роль частного сектора в таких проектах. Однако будем откровенны – исходя из смысла ГЧП и современных российских реалий для России более справедливым будет термин «государственно-частное партнерство», который четко определяет ведущую роль государства.

В зарубежных странах  часто термин « public - private partnership » ( PPP ) употребляется практически для  любых форм сотрудничества государственной власти и частного бизнеса. Интерес к инвестиционной составляющей такого рода сотрудничества возник достаточно давно: первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 годом. Активно государственно-частное партнерство в концессионной форме использовалось многими странами, в том числе и Россией, на рубеже XIX - XX веков, особенно для строительства железных дорог.

Последний виток  интереса к ГЧП возник в 90-е годы XX века в Великобритании. Именно в  это время начала развиваться британская форма ГЧП – «частная финансовая инициатива» (“ private financing initiative , PFI ”), суть которой состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, то есть когда фактически частный бизнес сам осуществлял строительство государственного объекта за счет собственных средств. Компенсация расходов частного инвестора осуществляется впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Во многих случаях частной финансовой инициативы инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала . Объектами частной финансовой инициативы могут выступать объекты инфраструктуры (включая автомобильные и железные дороги), школы, больницы и даже тюрьмы.

В Великобритании стоимость  объектов частной финансовой инициативы, которая является там основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет  составляет 24 млрд. £, а в течение  следующих 3-х лет планируется  реализовать проекты на общую  сумму 12 млрд. £. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны .

В каких сферах возникает  необходимость в ГЧП? Прежде всего  в тех, за которые государство  традиционно несет ответственность – объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры, памятники истории и архитектуры и т.п.), так называемые «публичные службы» ( public services ) – ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение.

Государство, как  правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в этих сферах и вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом (оставаться собственником), либо над определенным видом деятельности. В любом случае это означает финансирование за счет средств соответствующих бюджетов.  

Экономическая суть ГЧП  

Суть взаимодействия в рамках ГЧП (и не только) – в  согласовании интересов. Причем очевидно, что если взаимодействие осуществляется, то значит у государства и бизнеса нашлись общие интересы.

В каких сферах это  может быть?

В соответствии с  либеральной концепцией государства  должно быть как можно меньше в  экономике. Последователи этой концепции – многие страны, включая Россию. Наиболее простые методы ее реализации – приватизация. Достаточно масштабная – как в России. Основной тезис реформаторов: «частная собственность всегда эффективнее государственной», «рынок сам отрегулирует экономику». Под действие стереотипов попали даже высокоразвитые страны: Великобритания, Нидерланды. Итоги такого подхода в основном негативные. В результате масштабной смены собственников происходит рассогласование государственных (общественных) целей ( public interest ) и частных интересов. Для исправления ситуации понадобились другие формы. Поэтому далеко не случайно, что public private partnership ( PPP ) появилось и нашло наибольшее распространение именно в «приватизированной» Великобритании.

ГЧП не отменят приватизацию. Безусловно, есть сферы, где частный  бизнес может работать без государственного участия. Однако есть традиционные сферы  государственной ответственности: оборона, социальная сфера, инфраструктура. С чисто рыночной позиции они  непривлекательны и могут исчезнуть, если их активы передать в частные руки. К тому же государство не может полностью передать их в собственность.

Поэтому на практике совершенно логично возникает так  называемая «полуприватизация» ( semi - privatization ), с которой часто отождествляют ГЧП. Это дает основание рассматривать ГЧП в качестве промежуточной формы между государственной и частной собственностью, а также как своеобразную управленческую альтернативу приватизации [11] .  

Варианты понимания  ГЧП в России  

Официального понимания  и толкования термина ГЧП в  России сейчас не существует. Каждый чиновник и политик вкладывает собственный  смысл в это неведомое для  него понятие, стараясь соответствовать  конъюнктуре. Единого и системного понимания явления на государственном уровне мы пока тоже не видим.

В российской научной  среде данное явление также не изучено должным образом.

Наиболее общее  определение дано этому явлению  В.Г.Варнавским: «Государственно-частное  партнерство - это институциональный  и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг».

Анализ высказываний и публикаций по теме позволяет сделать  вывод, что в настоящее время можно говорить о двух основных значениях употребления термина ГЧП:

ГЧП как принцип  взаимодействия государства и бизнеса;

ГЧП как правовая форма такого взаимодействия.

В качестве факультативного  и скорее чисто умозрительного возможно рассмотрение понимания ГЧП как формы взаимодействия государства и бизнеса в рамках хозяйственного общества и/или ГЧП как разновидности простого товарищества между государственным и частным предприятием. Такой подход на практике вряд ли возможен, хотя может быть использован при постановке, особенно на основе лексического толкования слова «партнерство». Необходимо отметить, что в рабочей обстановке возможность использования такого подхода на практике проходила обсуждение с некоторыми государственными служащими, в результате чего был сделан вывод о его практической непригодности.

Таким образом, имеют  право на существование два подхода  к пониманию ГЧП: «ГЧП-принцип» и  «ГЧП-форма» (механизм).

«ГЧП – принцип». Предполагает некое обязательное правило  взаимодействия государства и бизнеса в определенных сферах. Содержание этого принципа - в согласовании и учете взаимных интересов, в системе уступок и преференций, которая дает возможность достижения индивидуальных и зачастую противоречивых целей этих субъектов. С правовой точки зрения может рассматриваться либо как некая декларация, либо как некий императив, не имеющий тем не менее конкретных форм. Таким образом, можно сделать вывод что «ГЧП-принцип» категория скорее политическая, отражающая стремление государства действовать соответствующим образом и готовность реализовать это стремление в конкретных проектах. Нельзя отрицать значимость «ГЧП-принципа» и с правовой точки зрения. При этом важно, чтобы он имел конкретное правовое закрепление, причем как можно на более высоком уровне: Конституция либо федеральный закон.

«ГЧП – форма». Предполагает наличие конкретных форм (механизмов) взаимодействия государства  и бизнеса, в первую очередь –  правовых форм.