Состав расходов бюджетов разных уровней

• республиканскими бюджетами республик в составе РФ;

• областным бюджетом автономной области;

• окружными бюджетами автономных округов;

• краевыми бюджетами краев;

• областными бюджетами областей;

• городскими бюджетами городов Москвы и Санкт-Петербург;

• местными бюджетами.

Бюджетный кодекс РФ, введенный в действие с 1 января 2000 г., закрепил основные изменения в бюджетном устройстве РФ, произошедшие с 1991 г., и определил в ст.6 бюджетную систему РФ как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ и регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. При этом в ст. 10 Бюджетного кодекса РФ были четко определены уровни и внутренняя структура бюджетной системы РФ.

Статусе разных субъектов РФ определяет множественность видов бюджетов, составляющих второй уровень бюджетной системы РФ. Они включают республиканские бюджеты республик, областные бюджеты областей и областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, краевые бюджеты краев и городские бюджеты городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). Количество этих видов бюджетов определяется государственным и административно-территориальным устройством РФ, определенным Конституцией РФ. Третий уровень бюджетной системы РФ представлен пятью видами бюджетов — районными бюджетами районов, городскими бюджетами городов, районными бюджетами районов в городах, сельскими бюджетами и поселковыми бюджетами. Особый статус имеют бюджеты отдельных административно-территориальных образований, для которых установлен особый режим функционирования и охраны государственной тайны — так называемые закрытые административно-территориальные образования. Бюджетный кодекс РФ дает расширительную трактовку бюджетной системы РФ, включая в нее не только уровни и виды бюджетов, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Не оценивая спорность такой трактовки, хотелось бы подчеркнуть, что включение в бюджетную систему государственных внебюджетных фондов не означает тем не менее их консолидации в бюджетах соответствующих уровней. В соответствии со ст. 143 Бюджетного кодекса РФ средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Исходя из этого бюджеты государственных внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются отдельными федеральными законами и законами субъектов РФ (в части территориальных государственных внебюджетных фондов) и учитываются на отдельных от бюджетов счетах. Поэтому расширительная трактовка бюджетной системы предполагает не объединение бюджетов и государственных внебюджетных фондов, а лишь включение в нее всех финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления, независимо от того, в какой форме они формируются и используются.

Бюджет и его влияние на социально-экономические процессы

В результате длительных и серьезных исследований сущности бюджета и его влияния на общественное воспроизводство признано, что бюджет не может быть определен однозначно, поскольку данный термин используется в разных значениях и отражает разные явления. По экономической сущности бюджет — это совокупность объективно существующих денежных отношений, по материальному воплощению — фонд денежных средств, по организационной форме — финансовый документ, утверждаемый в форме закона.

При всем многообразии взглядов разных экономистов на сущность бюджетных отношений2 общим для них является то, что эти отношения признаются частью объективно существующих финансовых отношений и соответственно обладают основными их признаками: денежным и распределительным характером. Отличительные черты бюджетных отношений, позволяющие их выделить из общей системы финансовых отношений, следует искать в характере распределительных отношений, составе участников и особом назначении данных отношений, а также в их материальном воплощении.

Специфика бюджетных отношений определяется тем, что они представлены в основном перераспределительными отношениями, т.е. связанными с дальнейшим распределением первичных доходов, сформированных в результате первичного распределения валового внутреннего продукта (прибыли, заработной латы, доходов от собственности и т.п.). Результатом такого переаспределения является формирование финансовых ресурсов органов государственной власти и органов местного самоуправления в виде доходов, поступлений и денежных накоплений. Данные органы, на которые обществом возлагается удовлетворение общественных потребностей, являются обязательными участниками бюджетных отношений, благодаря чему последние легко вычленяются из совокупности финансовых отношений.

Бюджетные отношения выполняют особое назначение — распределяют валовой внутренний продукт, доходы от внешне-экономической деятельности и часть национального богатства с целью предоставления органам государственной власти и органам местного самоуправления финансовых ресурсов. При этом финансовые ресурсы, которые являются материальными носителями бюджетных отношений, формируются и используются в фондовой форме — в форме фондов денежных средств, создаваемых соответствующими органами власти либо органами местного самоуправления и используемых ими для удовлетворения общественных потребностей1. Они могут быть сгруппированы и представлены следующими видами потребностей в:

• оказании услуг общественного сектора экономики, и прежде всего услуг образования, здравоохранения, культуры и других отраслей социальной сферы;

• расширении общественного производства;

• регулировании межотраслевых и территориальных пропорций развития экономики;

• содержании органов государственной власти и органов местного самоуправления, судебной власти, органов правопорядка, обеспечения безопасности и обороноспособности государства.

Таким образом, в системе общественных потребностей выделяются как потребности самих органов государственной власти и местного самоуправления, связанные с их содержанием, так и потребности субъектов хозяйствования и отдельных граждан. Соотношение отдельных групп потребностей зависит от уровня экономического развития страны, приоритетов, целей и задач экономической и финансовой политики.

Исходя из изложенного бюджетные отношения представляют собой совокупность денежных отношений, возникающих между органами государственной власти и местного самоуправления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами — с другой, по поводу перераспределения валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства, с целью образования фондов денежных средств, формируемых органами государственной власти и местного самоуправления и используемых ими на удовлетворение общественных потребностей в рамках возложенных на данные органы функций и задач.

В некоторых учебных изданиях бюджетные отношения трактуются как отношения, связанные с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств. Ранее этот термин соответствовал организационно-правовой форме существования бюджета в виде единого (консолидированного) фонда, утверждаемого в форме закона. После образования Российской Федерации в условиях разделения единого бюджетного фонда по уровням власти правомернее говорить о том, что бюджетные отношения материализуются не в едином централизованном фонде, а в совокупности фондов денежных средств, формируемых соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Для определения любого из этих фондов, абстрагируясь от уровня управления (федерального, регионального или местного), на котором они формируются, правомерно использовать термин «бюджетный фонд», который является материальным воплощением бюджетных отношений.

Бюджетный фонд представляет собой обособленную часть стоимости валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства, концентрируемую в распоряжении соответствующего органа государственной власти и органа местного самоуправления и используемую выполнения функций и задач, отнесенных к его компетенции. Таим образом, формирование бюджетных фондов происходит путем вычленения из стоимости валового внутреннего продукта и других объектов распределения и последующей концентрации части денежных средств в распоряжении органов власти и местного самоуправления для удовлетворения общественных потребностей.

Признание объективной необходимости концентрации ресурсов в распоряжении соответствующих органов власти и местного самоуправления, в свою очередь, требует определения разумных масштабов такой концентрации. Отсутствие понимания этого положения при определении целей, задач и направлений бюджетной политики может привести к двум крайностям. Постоянно возрастающие общественные потребности требуют адекватного увеличения бюджетных фондов. Однако излишне высокий уровень концентрации средств в руках государства вызывает чрезмерное изъятие доходов у субъектов хозяйствования и как следствие уклонение от налогообложения, снижение заинтересованности организаций в увеличении накоплений и развитии, что в перспективе может привести к уменьшению объекта бюджетного распределения (в основном валового внутреннего продукта) и снижению доходной базы бюджетов. В то же время уменьшение размеров бюджетных изъятий путем резкого снижения налогового бремени (целью которого является создание наиболее благоприятных условий хозяйствования субъектам хозяйствования для обеспечения экономического роста) может привести к необходимости пересмотра системы общественных потребностей в ущерб малообеспеченным слоям населения, занятым в социальной сфере, росту социальной напряженности, замедлению темпов научно-технического прогресса, снижению воспроизводства квалифицированных кадров и в конечном итоге к снижению темпов экономического роста.                                                                     Характеристика доходов бюджетов разных уровней

Доходы бюджета — денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджеты органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Организация системы доходов бюджета базируется на следующих определенных принципах.

1. Принцип достаточности. Доходы бюджета должны обеспечивать необходимые общественные потребности, возложенные на органы государственной власти и органы местного самоуправления. На практике он реализуется путем законодательного зак-репления за каждым органом соответствующих видов доходов. Основным показателем, характеризующим степень выполнения этого условия, является величина бюджетного дефицита. Принцип достаточности в конечном итоге достигается двумя методами: сокращением расходных обязательств того или иного органа власти либо путем увеличения объема его доходов (собственных и регулирующих) в соответствии с текущими или прогнозируемыми потребностями.

2. Принцип стабильности доходов бюджета. Нормативные акты, определяющие формирование бюджетных доходов (налоговое, бюджетное, таможенное законодательство, акты, регулирующие поступления от государственного и муниципального имущества, от внешнеэкономической деятельности и т.п.), должны устанавливаться на длительный срок, чтобы обеспечить стабильность поступлений ri бюджет и возможность их прогнозирования и планирования. При этом должна предусматриваться высокая доля собственных доходов, закрепленных на постоянной основе полностью или частично за соответствующим бюджетом.

3. В условиях развития бюджетного федерализма особую актуальность приобретает принцип относительной автономности доходов бюджета каждого уровня. Базируется на четком, установленном на длительный срок разграничении полномочий в области доходов и расходов между федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. В соответствии с закрепленными за бюджетом конкретного уровня расходами должны закрепляться и его доходы в объеме, достаточном для их покрытия.

4. Принцип оптимального сочетания поступлений налоговых и неналоговых доходов на разных фазах экономического цикла. В частности, преодоление кризисных явлений согласно Дж. Кейнсу может быть достигнуто посредством стимулирования потребления через увеличение государственных расходов. Возрастающие затраты при этом в основном покрываются за счет налоговых доходов или же за счет государственных (внешних и внутренних) заимствований. Реализация данного принципа состоит в установлении такого соотношения налоговых и неналоговых доходов, которое с макроэкономической точки зрения наиболее целесообразно в конкретной экономической ситуации.

Анализ формирования доходов бюджетов в разных странах, а также в Российской Федерации в различные исторические периоды показывает, что, несмотря на многообразие конкретных платежей, существовали и существуют два основных вида доходов бюджета: обязательные платежи физических и юридических лиц, представленные различными налогами и сборами, и платежи за пользование государственным имуществом и общегосударственными ресурсами.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в состав доходов бюджетов всех уровней входят налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные и безвозвратные перечисления (ст. 41БКРФ). С точки зрения функционального назначения в отдельную группу доходов бюджета отнесены доходы целевых бюджетных фондов, формируемых в бюджетах всех уровней бюджетной системы РФ, а также доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой бюджетными учреждениями федерального, регионального и местного подчинения. Вместе с тем необходимо отметить, что последние учитываются обособленно, их формирование и использование осуществляются в особом порядке.

Решающую роль в доходах бюджета играют налоговые доходы, предусмотренные налоговым законодательством РФ, федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы, возникшие в результате налоговых правоотношений. В последние годы их удельный вес в консолидированном бюджете РФ составлял от 85 до 92%. В 2003 г. почти 90 % общей суммы налоговых доходов поступило за счет пяти основных видов налогов: НДС — 23,2%, налог на прибыль организаций — 19,7, налог на доходы физических лиц — 17, платежи за пользование природными ресурсами — 14,9, акцизы — 13%.