Расходы местных бюджетов

Содержание

1. Понятие местных бюджетов

Местное самоуправление - обязательный компонент демокра­тического государственного строя. Оно осуществляется самим на­селением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на местные представи­тельные и исполнительные органы, они наделяются определен­ными имущественными и финансово-бюджетными правами.

Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться передан­ными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.

Местные бюджеты - один из главных каналов доведения до населе­ния конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами на­селения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и разви­тие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продук­ции и услуги которых также являются важным компонентом обеспе­чения жизнедеятельности населения.

2. Функции местных бюджетов

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:

        формирование денежных фондов, являющихся финансо­вым обеспечением деятельности местных органов власти;

        распределение и использование этих фондов между от­раслями народного хозяйства;

        контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомст­венных этим органам власти.

Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач - в первую очередь в распределении государственных средств на со­держание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включаю­щих более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сель­ских бюджетов. Осуществление государством социальной поли­тики требует больших материальных и финансовых ресурсов.

В основе распределения общегосударственных денежных ре­сурсов между звеньями бюджетной системы заложены принци­пы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Исходя из этих принципов доходы ме­стных бюджетов формируются за счет собственных и регули­рующих источников доходов.

Федеральные органы государственной власти, органы госу­дарственной власти субъектов РФ обеспечивают муниципаль­ным образованьям минимальные местные бюджеты путем закре­пления доходных источников для покрытия минимально необ­ходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходи­мые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

3. Формирование местных бюджетов

Доходы бюджета местного самоуправления являются достоянием всего сообщества, проживающего на территории. Этот канал доходности контролируется и регулируется представительным органом и администрацией. Доходы местного самоуправления складываются из налогов, платежей, поступлений от приватизации, сдачи в аренду муниципальной недвижимости, продажи земельных участков, средств поступающих в результате реализации инвестиционных проектов, а также кредитов, займов, дотаций и помощи. Доходы местного самоуправления попадают в бюджет и различные внебюджетные фонды.

Также можно выделить следующие каналы и виды поступлений. Это доходы физических и юридических лиц от предпринимательской деятельности. К этим доходам относятся зарплаты, пенсии, стипендии, пособия, доходы по вкладам частных лиц, другие поступления, а также прибыль от предпринимательской деятельности, осуществляемой целиком или частично на данной территории, амортизационные отчисления как один из важнейших источников инвестиций.

Это прямые инвестиции в производство и недвижимость, расположенную на данной территории. Эти каналы доходности взаимосвязаны и взаимообусловлены. Например, чем выше заработки населения, тем больше объем подоходного налога; чем выше прибыль предприятий, тем больше объем налога на прибыль; чем активнее инвестиции, тем выше уровень занятости; чем больше наполнения местного бюджета, тем больше возможностей для реализации социальных программ и развития инфраструктуры, поддерживающей основную экономическую активность.

Величина дохода местного самоуправления зависит от двух факторов: доходов, полученных с самой территории, и распределения налогов по бюджетам разных уровней.

3.1. Бюджетная поддержка субъектов РФ

Финансирование мероприятий по обслуживанию населения в решающей части проводится за счет средств региональных бюджетов. Осуществление государственной программы в области социального развития требует больших материальных и финансовых ресурсов.

В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы территориального формирования источников и подведомственности предприятий, организаций и учреждений. Бюджетная поддержка субъектов Российской Федерации характеризуется, во-первых, едиными нормативами распределения федеральных налогов между «Центром» и регионами. Во-вторых, - едиными подходами к выделению централизованных дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР). В-третьих, - использованием также иных форм бюджетного финансирования регионов, к числу которых, прежде всего, относятся: дотации закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО); субвенции Москве на выполнение столичных функций; средства государственной поддержки завоза в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности; финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы, переданных на баланс местных органов власти; программы по развитию регионов.

Одно из главных противоречий функционирования системы финансовой поддержки – последняя оказывается по различным, не связанным друг с другом направлениям (например, средства выделяемые в рамках поддержки завоза продукции в районы Крайнего Севера, не учитываются при распределении ФФПР; и т.п.). Отсюда и нескоординированность всей системы, связанная с кратным учетом одних бюджетных потребностей и отсутствием учета других.  

Другая проблема связана с существенным превышением обязательств государства над возможностями его бюджетной системы.

Бюджетное финансирование в различных его формах увеличивает возможности различных субъектов хозяйствования за счет привлечения общегосударственных ресурсов. Бюджетное финансирование может способствовать ускоренному развитию отдельных отраслей экономики, создавать предпосылки для ускорения научно-технического прогресса (НТП), обеспечивать условия для развития социальной инфраструктуры и т.д.

Формы бюджетного финансирования можно рассматривать как методы управления социальным развитием потому, что условия предоставления средств, границы использования предполагают выполнение определенных требований в соответствии с поставленными целями и задачами.

3.2. Налоговые поступления

Правила распределения налогов между Федерацией и субъектами определяются ежегодным законом «О федеральном бюджете», а между субъектами Федерации и местными властями – ежегодным законом о бюджете соответствующего субъекта. Если в отношении всех субъектов Федерации действуют единые нормы распределения федеральных налогов, то при распределении налоговых поступлений внутри субъектов применяются самые различные варианты: единые нормативы (Свердловская область); дифференцированные нормы по всем или нескольким налогам; дифференцированные нормы в отношении городов регионального значения и единые для других территориальных единиц (Хакасия, Марий-Эл, Чувашская республика и др.).

Распределение налоговых поступлений осуществляется на основе единственного критерия – объема фактического сбора налога, что делает эту систему распределения малоэффективным инструментом горизонтального выравнивания, особенно в связи с такими недостатками налоговой системы, как, например, отсутствие связи между выплатой подоходного налога гражданами и бюджетом места их проживания.

Из-за отсутствия более эффективных методов постоянное варьирование пропорциями распределения налоговых доходов стало исключительно важным средством вертикального выравнивания бюджетной системы, особенно на субнациональном уровне. Обратная сторона - ограничение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, невозможность планирования бюджетных поступлений, острое недовольство городов, ощущающих себя обделенными в пользу, например, районов. Другие недостатки этой системы выражаются в поощрении иждивенчества властных структур, привыкших к нынешней перераспределительной системе. Налоговая ставка должна рассчитываться с учетом реального уровня доходов населения и предприятий, системы цен, процента за кредит, ставок амортизационных отчислений, т.е. согласовываться со всей системой экономических инструментов управления, чтобы в совокупности и взаимосвязи обеспечить эффективное регулирование экономики.

Право установления налогов принадлежит государству. Ему же принадлежит и право выбора налоговых форм. Налоговая деятельность местных органов власти протекает в рамках, очерченных государством. Теория и практика показывают, что наиболее целесообразным с точки зрения согласования и комплексной реализации группы интересов республика-субъекты Федерации - район-город является разделение доходных источников, когда бюджеты разных уровней получают законодательно определяемые, в ряде случаев независимые друг от друга источники доходов.

Как свидетельствует мировой опыт, значение этого принципа особенно велико в странах со сложным национальным составом и национально-государственным устройством. В этих условиях не может быть применен принцип формирования доходов бюджетной системы “снизу-вверх” по так называемой одноканальной системе, так как это создает зависимость федерального бюджета от нижестоящих бюджетов, но, как показывает практика, любая субъективная зависимость (и мест от центра, и центра от мест) оборачивается в итоге потерей бюджетных средств, ухудшением положения социально незащищенных слоев населения и бюджетных учреждений из-за взаимных претензий и невыполнения обязательств всеми сторонами.

Доли (в процентах) федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе, а также устанавливаемых сверх этих долей нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих доходов устанавливаются в законе субъекта Российской Федерации о финансовых ресурсах (финансовых основах) местного самоуправления в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.

Отметим, что и в статьях 52 и 58 Бюджетного кодекса устанавливается не только право, но и обязанность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществлять бюджетное регулирование, конкретный механизм которого отражен в Федеральном законе “О федеральном бюджете” и в Федеральном законе “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”.

Важность бюджетного регулирования, осуществляемого субъектами Российской Федерации для местных бюджетов несомненна. Кроме того, в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса, входит составление и рассмотрение не только проектов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Отметим, что сохраняется главный недостаток бюджетного регулирования: произвольное ежегодное установление процентов отчислений от общегосударственных налогов и доходов в нижестоящие бюджеты (даже сохраняется тот же состав доходов - косвенные налоги и налог на прибыль предприятий); нацеленность только на количественную сторону формирования финансовой базы деятельности местных органов управления, что не способствует их заинтересованности в развитии подведомственного хозяйства и повышении его эффективности, в проявлении хозяйственной инициативы и предприимчивости. Все это в итоге является одной из причин дефицитности местных бюджетов.