Понятие и сущность бюджетного управления

     СОДЕРЖАНИЕ 

   ВВЕДЕНИЕ …………………………………………………………………... 3

   ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО УПРАВЛЕНИЯ .. 4

     1.1  Понятие и субъекты бюджетного управления …………………….. 4

     1.2  Стадии бюджетного управления ……………………………………. 8

   ГЛАВА II. ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО управления ………………….. 10

     2.1 Понятие принципов бюджетного  управления …………………….. 10

     2.2 Классификация принципов бюджетного  управления …………….. 12

   ЗАКЛЮЧЕНИЕ …………………………………………………………….. 14

   СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ………………………. 16

     ВВЕДЕНИЕ 

     Бюджет – важнейший финансовый документ страны, определяющий многие параметры ее развития на предстоящий год и среднесрочную перспективу. Поэтому разработке его показателей уделяется особое внимание на всех уровнях власти и на всех этапах прохождения расчетов.

     Бюджет  государства играет значительную роль в политической и хозяйственной  жизни страны. В связи с тем, что вся Россия является федеральным  государством, под бюджетом государства  понимается бюджет России (федеральный  бюджет) и бюджеты субъектов Российской Федерации. Бюджет государства должен обеспечивать необходимым финансированием социально - экономическое развитие страны, ее обороноспособность и другие потребности. Разработка бюджета государства осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на конкретный год.

     В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находится в  ведении Российской Федерации. Бюджету  государства (федеральному бюджету) придается  высшая юридическая сила, он утверждается в форме федерального закона.

     На  уровне образований местного самоуправления (районов, городов, районов в городах, сел, поселков) создаются местные  бюджеты.

     А процесс разработки, принятия, исполнения и контроля над исполнением бюджета называется бюджетным управлением.

     Именно  поэтому целью настоящей работы является формирование понятия и  правовых основ бюджетного процесса, как на федеральном, так и в субъектах федерации и в муниципальных образованиях, что обусловило постановку следующих задач:

     - исследовать понятие бюджетного управления;

     - определить его правовую сущность;

     - и выделить принципы бюджетного  управления.

     ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО УПРАВЛЕНИЯ 

     1.1  Понятие и сущность бюджетного управления 

     Существует  законодательное понятие бюджетного процесса, которое дает Бюджетный кодекс Российской Федерации, также существуют научные понятия бюджетного процесса. Определения понятия "бюджетное управление" различаются по следующим моментам: а) субъекты бюджетного процесса; б) стадии бюджетного процесса; в) структура бюджета.

     Так, по мнению В.А. Парыгиной, А.А. Тедеева, под бюджетным процессом следует  понимать деятельность следующего круга  субъектов: органов государственной  власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса [8]. Данный круг субъектов закреплен в законодательно определенном понятии "бюджетное управление".

     Л.В. Мелихова, А.М. Годин, Н.С. Максимова, И.В. Подпорина называют в качестве субъектов  бюджетного процесса "органы власти" [2], "исполнительные и представительные органы власти" [3], не подразделяя их на органы государственной власти и органы местного самоуправления, предполагая, что органы власти включают и те, и другие. При этом не называются участники бюджетного процесса.

     В учебнике советского финансового права  под редакцией Г.С. Гуревича указывается наиболее узкий круг субъектов бюджетного процесса: компетентные государственные органы [4]. Органы местного самоуправления как самостоятельный субъект бюджетного процесса не рассматриваются. Это обстоятельство объясняется тем, что в советский период органов местного самоуправления не существовало, а функционировали местные органы государственной власти. Сравнение современного понятия бюджетного процесса и понятия, разработанного в советский период истории России, приводит к выводу, что данные понятия исторически обусловлены государственным устройством страны, ее федеративным или унитарным устройством.

     Законодатель  каждой страны в каждый исторический период определяет круг субъектов, участвующих в бюджетном процессе, а также роль этих субъектов. Так, в демократических государствах с республиканской формой правления ведущая роль в принятии бюджета отведена представительному законодательному органу. В странах, тяготеющих к монархической форме правления, значительные полномочия по принятию бюджета отданы исполнительной власти. Например, в Объединенных Арабских Эмиратах утверждение бюджета осуществляется единолично эмиром, который считается ничем не связанным в принятии своего решения. В Саудовской Аравии проект бюджета разрабатывается Советом министров и утверждается королем, возглавляющим правительство [5].

     А.Н. Козырин справедливо отмечает, что  процедура принятия бюджета "определяет экономическое бытие государства и всю политическую систему общества. Это обусловлено прежде всего тем, что вопросы составления и утверждения бюджета напрямую связаны с компетенцией высших органов власти и управления, а следовательно, с формой правления в данном государстве" [6].

     Содержание  бюджетного процесса определяется не только государственным устройством  страны, как было замечено выше, но и  бюджетным устройством.

     В определении бюджетного процесса, приведенном  в учебнике советского финансового  права, фигурирует только один бюджет – государственный, а в современных  определениях фигурируют бюджеты федерального, регионального и местного уровня, а также внебюджетные фонды [4]. Согласно ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации указанные бюджеты и внебюджетные фонды составляют бюджетную систему Российской Федерации.

     Бюджетное управление представляет собой определенную совокупность стадий. Возникает вопрос, совокупность каких стадий можно считать бюджетным процессом. На наш взгляд, этот вопрос следует рассматривать с точки зрения теории управления, в которой разработано понятие управленческого цикла.

     1. В процессе управления осуществляются  функции государства при соблюдении  интересов государства (публичных  интересов) и при обеспечении  прав и свобод граждан.

     Ю.Н. Старилов отмечает, что "государственные  функции реализуются всеми государственными органами, которые составляют единую государственную власть. В рамках этого единства... выделяются самостоятельные виды государственной деятельности, характеризующиеся специфическим назначением, особыми субъектами, способами реализации государственных функций". К самостоятельным видам государственной деятельности можно отнести деятельность по составлению, утверждению и исполнению бюджета, то есть бюджетное управление. Данная деятельность призвана выполнять функции государства в форме выполнения расходных обязательств, а также служит обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

     2. Субъектом управления является  система "специально созданных  государством" органов и должностных  лиц, действующих от имени государства  "в пределах своей компетенции".

     В систему специально созданных органов, осуществляющих бюджетное управление, входят участники бюджетного процесса, предусмотренные ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетный кодекс определяет полномочия в бюджетной сфере органов специальной компетенции и органов общей компетенции. Субъектом управления государственными финансами является система государственных органов, которые находятся друг с другом во взаимосвязи (управляющая система).

     В пункте 1 ст. 152 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) приведен исчерпывающий перечень участников бюджетного процесса: Президент Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы); исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк Российской Федерации; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств.[1]

     3. Объектом государственного управления  как социального управления является поведение людей. Государственное управление направлено на упорядочение социальных отношений. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1.2 Стадии бюджетного управления 

     Конституция Российской Федерации отделяет местное  самоуправление от государственной  власти, однако признает публичную природу местной власти. Поэтому бюджетное управление может выступать не только в качестве государственного управления, но и в качестве управления, осуществляемого местной властью в случае, если субъектом публичной власти выступают муниципальное образование и органы местного самоуправления.

     Очевидно, что без проверки исполнения решения, без контроля за исполнением управленческий цикл будет не полным. Безусловно, контроль является функцией управления и может присутствовать на всех стадиях управленческого цикла, однако он же является и завершающей стадией данного цикла. Следует заметить, что большинство авторов отмечают наличие контрольной стадии в бюджетном процессе, однако называют ее по-разному: "контроль за исполнением бюджета", "утверждение отчетов об исполнении бюджета" [5]. Вызывает возражение точка зрения авторов, завершающих определение бюджетного процесса стадией исполнения [7].

     Бюджетное управление как управленческий процесс состоит из следующих стадий: 1) составление проекта бюджета (стадия сбора информации); 2) рассмотрение и утверждение бюджета (стадия подготовки и принятия решения); 3) исполнение бюджета (стадия исполнения решения); 4) контроль над исполнением бюджета (стадия проверки исполнения решения). Законодательные (представительные) органы власти осуществляют принятие управленческого решения и контроль за его исполнением, а исполнительные органы осуществляют сбор информации и исполнение решения законодательного органа. Законодательные (представительные) органы выступают как управляющая система, а исполнительные органы как управляемая система. В управляемую систему также входят получатели бюджетных средств.

     Однако  Бюджетный кодекс вкладывает в бюджетное управление не столько управленческий, сколько процессуальный смысл и рассматривает бюджетное управление как единую для всего государства деятельность, осуществляемую по единым процессуальным правилам. Бюджетное управление определяется законодателем как "деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов...". Из смысла данного определения вытекает, что все органы государственной власти и все органы местного самоуправления участвуют в принятии всех бюджетов, тогда как на практике органы местного самоуправления конкретного муниципального образования принимают свой бюджет и не являются субъектом, принимающим управленческое решение, в отношении федерального бюджета или бюджета какого-либо субъекта Российской Федерации. В предметы ведения Российской Федерации входит принятие только федерального бюджета, а не нижестоящих бюджетов.

     На  наш взгляд, наличие доли процессуальных норм в бюджетном праве не изменяет управленческой природы бюджетного процесса. Бюджетное управление в отличие от гражданского или уголовного процесса осуществляют субъекты, принимающее собственное управленческое решение, действующие от своего имени, а не от имени всего государства. В связи с этим определение бюджетного управления, возможно, изложить в следующей редакции: бюджетное управление – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению соответствующих проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. 

     ГЛАВА II. ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО УПРАВЛЕНИЯ 

     2.1 Понятие принципов бюджетного  управления 

     Задачами  и целями бюджетного процесса являются: организация формирования, распределения и использования бюджета – централизованного фонда денежных средств; выявление возможных резервов поступления ресурсов в собственность публично-правовых образований для реализации функций государства на различных территориальных уровнях; эффективное распределение бюджетных ресурсов между различными субъектами в целях обеспечения функционирования государства; контроль за "движением" бюджетных средств от момента их формирования до момента использования; исключение нецелевого использования средств и др.