Особенности бюджетного процесса в России и за рубежом

Перед бюджетным процессом стоят  следующие важные задачи:

•  максимальное выявление всех материальных и финансовых резервов в целях устойчивого экономического роста;

•  определение доходов бюджета по отдельным налоговым и другим платежам, а также общего объема в соответствии с прогнозами и целевыми программами социально-экономического развития;

•  установление расходов бюджета по целевому назначению, а также общего объема, исходя из потребности бесперебойного финансирования всех мероприятий общегосударственного значения, предусмотренных бюджетом;

•  сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников;

•  осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределения источников доходов государства между ними;

•  контроль за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налоговых обязательств.

Составление проекта бюджета — один из наиболее важных этапов бюджетного процесса: именно здесь решаются такие вопросы, как объем бюджета, налоговая и денежно-кредитная политика на предстоящий год, основные направления использования средств и методы покрытия дефицита бюджета. Подготовка проекта бюджета в большинстве стран осуществляется аналогичным образом.

Работа по составлению проекта  государственного бюджета начинается задолго до начала нового бюджетного года (в Германии — за 6 месяцев, Японии — за 7, Франции — за 14, США —  за 18, Италии — за 11 месяцев). Проект бюджета разрабатывается органами исполнительной власти, как правило, министерством финансов (казначейством), а в США — специальным органом — Административно-бюджетным управлением при президенте.

Вначале в течение первых трех месяцев  составляется прогноз социально-экономического развития, сводный баланс финансовых ресурсов, основные направления бюджетной политики, рассчитываются контрольные цифры проекта бюджета на соответствующий период.

Работа по составлению проекта  бюджета продолжается подготовкой министерством финансов (или специальным органом в США) директивных указаний руководителям министерств и ведомств с предложением представить к определенной дате расчет сметы расходов и доходов. При этом им сообщаются общие контрольные цифры возможных ассигнований. Разработанные проекты смет министерств и ведомств на основе контрольных цифр после согласования с министерством финансов закладываются в проект бюджета.

Полномочия министра финансов в  отношении сметных предложений  министерств (ведомств) варьируются. В  некоторых странах он имеет право лишь принять их к сведению и включить в целом без изменений в проект бюджета, вносить же изменения может кабинет министров. В других государствах (Великобритания, Канада) министр финансов наделен полномочиями по собственной инициативе предлагать тем или иным министрам внести какие-либо изменения в их сметные предложения.

После одобрения проекта бюджета  высшим исполнительным органом (кабинетом министров, президентом в США) проект бюджета поступает в законодательный орган, который рассматривает и утверждает его. В Великобритании законодательным органом является парламент, в США — конгресс, во Франции — парламент, в Германии — бундестаг. В США проект бюджета передается в конгресс в январе, т.е. за девять месяцев до начала нового бюджетного года. Вместе с ним направляется бюджетное послание президента, в котором приводятся основные направления финансовой политики, а также правительственные оценки ожидаемых доходов, расходов и бюджетного сальдо на предстоящий и четыре последующих года. Во Франции для осуществления парламентом контроля в области увязки бюджета с экономическими программами проект бюджета направляется вместе с докладом о выполнении индикативного плана, состоянии и ходе финансирования программ. Проект бюджета поступает сначала в нижнюю палату законодательного органа, имеющую более широкое представительство, а затем — в верхнюю, в некоторых странах — одновременно (Германия). В Великобритании нижней палатой является палата общин, верхней — палата лордов; в конгрессе США нижняя палата — это палата представителей, верхняя — сенат; в парламенте Канады — палата общин и сенат; во Франции — соответственно национальное собрание и сенат; в Германии — бундестаг (нижняя), бундесрат (верхняя). Значение палат неодинаково. Основная роль в бюджетном процессе принадлежит нижней палате. Права верхней палаты существенно ограничены.

Например, в США направленный президентом  в конгресс проект бюджета рассматривается  комитетами по ассигнованиям обеих палат, которые готовят законопроекты, передаваемые на рассмотрение нижней палаты — палаты представителей. В соответствии с Конституцией США все законопроекты о поступлении государственных доходов также исходят от палаты представителей. Сенат может предлагать по ним поправки либо соглашаться на их внесение.

Во Франции национальное собрание также обладает большим объемом полномочий в области принятия бюджета. Проект бюджета вначале представляется на рассмотрение национального собрания, для решения по проекту которому выделяется 40 дней, в то время как сенат располагает только 15. В случае разногласий между палатами решающая роль принадлежит нижней палате.

В Германии одобрению верхней палаты парламента подлежат только те законы, которые устанавливают общие  принципы бюджетного права, предотвращают  нарушение единого экономического баланса, предоставляют финансовую помощь землям, вводят некоторые виды налогов. Принятие закона о бюджете не предполагает обязательного одобрения бундесратом, хотя указанный закон и подлежит его рассмотрению. В случае возражений по законопроекту о бюджете бундесрат вправе заявить протест, который, однако, может быть отклонен нижней палатой.

Все расходы федеральных ведомств и министерств осуществляются на основе законов об ассигнованиях, принятых конгрессом. В этих законах фиксируется размер затрат на каждую государственную программу или мероприятие с точным указанием периода финансирования. Доходная часть бюджета обсуждается финансовым комитетом сената, имеющим 9 подкомитетов (по налогообложению и управлению государственным долгом, налогообложению в области энергетики и сельского хозяйства, по налогам на собственность, дарения и др.), комитетом по доходам палаты представителей и объединенным комитетом по налогообложению. Обе палаты конгресса имеют бюджетные комитеты, которые отвечают за подготовку проектов совместных резолюций и играют центральную роль при утверждении бюджета. Кроме того, конгресс имеет бюджетное бюро, занимающееся подготовкой материалов для бюджетных комитетов, а также согласительную комиссию, состоящую из членов обеих палат, для устранения возникающих по законопроектам разногласий. Согласительные комиссии существуют в законодательных органах и других стран.

При рассмотрении и утверждении  бюджета в парламенте важное значение имеет бюджетная инициатива, под которой понимается право членов законодательного органа вносить изменения в представленный правительством проект бюджета. В ряде развитых стран (Франция, Великобритания, например) члены парламента лишены права вносить предложения по увеличению предусмотренных расходов или установлению новых налогов, если они не являются одновременно членами правительства.

Ограничения бюджетных прав парламента проявляются и в том, что законодательная  власть не обсуждает бюджет как единый документ в целом, а рассматривает отдельные его разделы расходов и изменения ставок действующих налогов или вводит новые налоги.

Несмотря на ограничение бюджетных  прав парламента, обсуждение проекта бюджета имеет важное значение. Оно дает возможность членам парламента выступить с критикой финансовой политики государства, высокого уровня военных расходов, их экономических и социальных последствий и т.п.

Процедура рассмотрения и утверждения  бюджета в разных странах различна. В США конгресс одобряет два документа  по бюджету в виде двух совместных резолюций палат конгресса по бюджету на предстоящий год. Первая резолюция передается бюджетными комиссиями в свои палаты до 15 апреля и должна быть одобрена конгрессом не позднее 15 мая. В ней устанавливаются контрольные цифры (высшие и низшие пределы) доходов и расходов, положительного сальдо или дефицита, государственного долга, полномочия для новых расходов или доходов, расходов по функциональным категориям и некоторым другим показателям. В бюджетной резолюции конгресс может дать указание комитетам сократить расходы в пределах их юрисдикции. Вторая резолюция, носящая директивный характер и являющаяся, по существу, бюджетом, принимается палатами не позднее 15 сентября. Бюджетный год в США начинается 1 октября.

Бюджет после утверждения законодательным  органом поступает на подпись главы государства (в США — президента, в Великобритании — королевы) и становится законом.

При возникновении разногласий  по бюджету между законодательным органом и правительством может быть поставлен вопрос о доверии правительству и предоставлении ему "чрезвычайных полномочий" по финансовым вопросам, дающих право утвердить бюджет без парламента.