Межбюджетные отношения

Межбюджетные отношения 

Межбюджетные  отношения, как установлено в Бюджетном кодексе РФ, это взаимоотношения между публично-правовыми организациями по вопросам регулирований бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Весьма распространенным является заблуждение, что межбюджетные отношения реализуются только в формах и методах предоставления финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящим. Такое мнение принципиально неверно. Межбюджетные отношения — это целый комплекс финансово-правовых норм, в круг которых включаются, в частности, взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу:

• разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;
• разграничения налоговых полномочий и доходных источников;
• бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Межбюджетные  отношения существуют в любом  государстве, имеющем административно-территориальное  деление, но складываться они могут  на разных основах (принципах). Принято  различать унитарные и федеративные бюджетные системы. К унитарным относятся, например, бюджетные системы Великобритании, Италии, к федеративным — Германии, Канады, США и многих других.

Бюджетные системы федеративных государств отличает значительная самостоятельность  органов власти субъектов федерации, то есть второго после центрального правительства уровня власти в стране, в части установления налоговых  ставок и введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных  бюджетов. В странах с федеративным устройством расходные обязательства  бюджетов субъектов федерации гораздо  шире, чем у бюджетов аналогичного уровня в унитарных государствах. Для последних характерно единообразие налогов,

платежей и бюджетного процесса на всей территории страны, а  в федеративных государствах указанные  параметры могут отличаться по субъектам (в зависимости от регионального  законодательства).

Теоретически бюджеты  нижних уровней в унитарных государствах являются промежуточными фондами по распределению ресурсов центрального правительства и аккумуляции  тех ресурсов, осуществлять администрирование  которых на данном уровне представляется наиболее эффективным. В странах  с федеративным государственным  устройством бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом бюджетных  средств, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые ресурсы. При этом бюджеты различного уровня связаны между собой системой межбюджетных отношений, построенной  согласно федеральному законодательству. Данный тезис находит подтверждение  хотя бы в том факте, что в унитарных  государствах, в противоположность  федерациям, центральное правительство  несет ответственность по задолженности  бюджетов ниже-

стоящих уровней и устанавливает  ограничения на объем и сроки  заимствований. Также для унитарных  государств характерна высокая (обычно более 50%) доля средств центрального бюджета в доходах бюджетов нижестоящего уровня

Добавим также, что для  унитарных систем характерно двухуровневое  бюджетное устройство.

Принципы, на основе которых функционируют  федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм (или фискальный федерализм (от слова фиск — казна) может быть определен как система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.

Бюджетный федерализм может рассматриваться  также как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая  предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в  едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного процесса.

В. Н. Лексин и А. Н. Швецов отмечают следующее.

В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического  определения самого понятия, не существует. Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых  систем в государствах федеративного  устройства (или с достаточно высокой  самостоятельностью образующих их территориальных  единиц) позволяет выделить следующие  универсальные положения, которые  в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:

сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического н территориально-административного устройства страны;

-законодательное  или договорное распределение  полномочий и ответственности  каждого из указанных уровней  власти и за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;

-наличие  устойчивых представлений (они  могут быть закреплены в нормативах) о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;

-использование  падежных и общепризнанных субъектами  Федерации способов учета их  особенностей для корректировки  величины вышеуказанных расходов (или их нормативах);

-сложившееся  в соответствии с законом и  исходящее из критерия достаточности  для покрытия нормативно распределяемых  расходов закрепление за каждым  уровнем бюджетно-налоговой системы  (федеральным, региональным, местным)  налоговых и неналоговых доходных  источников (так называемое вертикальное бюджетное выравнивание)

Вертикальное  выравнивание означает устранение несоответствий между равными функциями региональных бюджетов и поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.

Что касается региональных и местных властей, то принцип  вертикальной сбалансированности возлагает  на них, во-первых, ответственность  за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг  либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

-установление  в классификации расходов федерального  и региональных бюджетов специальных  позиций финансирования таких  направлений региональной политики  федеративного государства, как  компенсация нижестоящим бюджетам  недостаточности их собственных  средств для покрытия нормативно  распределяемых расходов (так называемое горизонтальное бюджетное выравнивание с помощью дотаций, субсидий, субвенций), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т. п. При этом законодательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами (отдельных рент нов и муниципальных образований), но и между конечными получателями финансируемыми из бюджета организациями, группами населения.

Горизонтальное  выравнивание означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

Само по себе бюджетное  выравнивание отнюдь не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо оно может иметь место  и в унитарном государстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во взаимоотношениях с местными органами власти, хотя эти  отношения нельзя причислить к федеративным. Бюджетное выравнивание, таким образом, по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет своей задачей достижение бюджетной обеспеченности населения каждого peгиона на уровне не ниже среднероссийского.

Основная проблема бюджетного федерализма – в конкретных экономических  и политических условиях выбрать  наиболее эффективную модель бюджетных  отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко и на постоянной основе распределить расходные функции  между уровнями власти, закрепить  соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам.  В  России в целом сформированные к  настоящему времени принципы

и механизмы бюджетного федерализма  и финансовых основ местного самоуправления обеспечивают необходимые предпосылки  для повышения эффективности  деятельности органов публичной  власти всех уровней, проведения ими  ответственной бюджетной политики и совершенствования  управления общественными финансами. Исходя из этого политика в сфере межбюджетных отношений должна быть основана на стабильности законодательно закреплѐнного разграничения расходных полномочий, доходных источников, механизмов формирования и предоставления межбюджетных трансфертов.

Межбюджетные  трансферты

В соответствии со ст. 6 БК РФ межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета - межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. 
Совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов (ст. 132 БК РФ).

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета - межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Таблица 15.  Определение  основных форм межбюджетных трансфертов (МБТ), предоставляемых из федерального бюджета 

Как видно из табл.  15, совокупность межбюджетных трансфертов одной  формы образует определенный фонд. Состав фондов, методическое

обеспечение их функционирования находятся в процессе совершенствования. Так, начиная с 2008 г. в составе  федерального бюджета образовано 3 фонда межбюджетных трансфертов. 

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Федеральный  фонд софинансирования

Расходов, Федеральный  фонд компенсаций.

Рассмотрим подробнее  Федеральный фонд финансовой поддержки  субъектов РФ:

(ФФФПР)  –  Фонд формируется в составе расходов федерального бюджета начиная с 1994 г. Он является одним из крупнейших по объему направляемой регионам финансовой помощи, однако удельный вес ФФФПР в общем объеме средств перераспределяемых доходов составляет не более 15% (поясним, что основной объем средств перераспределяется через механизмы вертикального выравнивания, выраженные в закреплении доходных источников по уровням бюджетной системы). Главная цель ФФФПР - повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью в финансировании закрепленных за ними расходов и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам.