Контрольная работа по "Бюджетной системе Российской Федерации"

1.1 Методы планирования бюджетных  расходов

Проблема оптимизации  бюджетных расходов, повышения эффективности использования средств бюджетов разного уровня, на сегодняшний день остается одной из самых главных. Расходы, а особенно социальные, играют важную роль в сбалансированности бюджетов. Очень важным является определить точный объём принятых государством социальных обязательств.

В настоящее время существующий порядок планирования социальных расходов региональных бюджетов, как правило, исходит из фактически сложившегося их уровня в регионе, корректируемого на индекс инфляции. В последние годы отраслевые министерства рассчитывают средний норматив текущих бюджетных расходов на предоставление ряда социальных услуг, а Министерство Финансов России рекомендует использовать его при формировании бюджетов регионов.  Это так называемый нормативный метод.

Нормативы расходов устанавливаются  законом или подзаконными актами и являются основой для  составления смет бюджетных учреждений. Нормативы могут быть представлены в виде:

1. денежного выражения натуральных показателей, удовлетворяющих социальные потребности. Например, норматив на питание одного больного в медицинском учреждении в день;
2. норм индивидуальных выплат. Например, система потарифной оплаты труда работников бюджетной сферы;                              
3. норм расходов и потребления соответствующих услуг в виде физических показателей. Например, лимиты потребления воды, электроэнергии и т.п.

На основании натуральных  показателей и финансовых нормативов составляются сметы расходов бюджетных учреждений. Сметы могут быть индивидуальными – для отдельных учреждений, общие – для групп однородных учреждений. Сводные сметы составляются по распорядителям бюджетов. Сметы по централизованным мероприятиям составляются по однородным расходам для группы учреждений. Например, смета расходов на приобретение средств охранной сигнализации для медицинских учреждений района.

В смете необходимо отражать:

• реквизиты организации;
• свод расходов (фонд заработной платы, ЕСН, материальные затраты, оплату услуг, расходы на приобретение оборудования);
• свод доходов – объем финансирования из бюджета и средства получаемые бюджетной организацией за счет оказания платных услуг;
• производственные показатели учреждения – численность, площади;
• расчеты, обосновывающие заявленные расходы.

На уровне субъектов РФ органы государственной власти могут  устанавливать, в соответствии с федеральными нормативами, региональные нормы и нормативы, которые используются как для расчетов расходов региональных бюджетов, так и для определения контрольных показателей бюджетов муниципальных образований в целях определения объемов финансовой помощи муниципальным бюджетам.

Нормативный метод планирования бюджетных расходов на первый взгляд логичен и эффективен. Но тем не менее, у этого метода есть один большой  недостаток.

Дело в том, что Российская Федерация, как страна с переходной экономикой,  имеет множество контрастов, которые связаны как с экономико-географическими (разный климат, наличие природных ресурсов, отдалённость от сырьевой базы и т.д.), так и социальными (разный уровень жизни в регионах) факторами. Именно поэтому установление нормативов для России связано с принятием множества различных поправочных коэффициентов, и как показывает практика, эти коэффициенты устанавливаются не в соответствии с фактическими условиями жизни в регионах. В качестве примера можно привести всё ту же жилищно-коммунальную сферу. Так, в западных регионах России квартплата устанавливается на низшем уровне, чем в ДВ-регионе и на Севере страны, что связано со многими факторами. В тоже время, средняя заработная плата на Западе России в два-три раза превышает заработную плату на Востоке и Севере страны (в некоторых регионах). Законодательство же по компенсациям в оплате услуг ЖКХ практически не учитывает фактор уровня жизни и уровня платы за услуги ЖКХ на Западе, Востоке и Севере России. И получается, что система оплаты за услуги ЖКХ практически отбирает у населения с низкими доходами последние средства к существованию.

Программно-целевой  метод бюджетного планирования заключается в системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ.

Целевая программа – комплексный  документ, целью которого является решение приоритетной на данный период задачи. В зависимости от сложности задач, финансовых и организационно-технических возможностей программы принимаются на срок от 2 до 5-8 лет. Как правило, на 3-5 лет.

Программно-целевой метод  планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.

Целевые программы подразделяются на: программы развития отраслей, например, Федеральная целевая программа модернизации транспортной системы России 2002-2012 г.; программы развития регионов, например федеральные программы «Юг России», «Развитие Курил и Сахалина»; программы решения социальных задач – федеральная программа «Старшее поколении».Программы могут включать самостоятельные подпрограммы, направленные на решение более локальных задач. В качестве примера сошлемся на федеральную программу «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера», которая включает самостоятельные подпрограммы «Борьба с туберкулезом», «Неотложные меры по предупреждению распространения наркотиков и заболеваниями, вызываемых ВИЧ».Целевые программы как документ содержат набор разделов, включая цели и задачи, ожидаемые от реализации результаты, заказчика программы, исполнителей, мероприятия и меры по годам реализации и объемы финансирования в целом и по годам.Конкретные объемы финансирования на каждый год по каждой программе устанавливаются соответствующим законом о бюджете.Следует отметить, что суммы, определенные в программе далеко не всегда совпадают с теми, что закладываются в законе о бюджете на определенный год.В основе финансирования программ лежит сметный подход, который определяет в рамках  функциональной классификации расходы на конкретную программу.

Применение того или иного  из рассмотренных методов планирования бюджетных расходов определяется спецификой задач, стоящих перед соответствующим уровнем управления. Для планирования текущих расходов используется нормативный метод, а для решения возникающих проблем, проблем, разрешение которых возможно в определенный отрезок времени, предпочтительным является программно-целевой метод.

Бюджет, основанный на заданиях – это финансовый план органа местного самоуправления, подготовленный таким  образом, что, прежде чем расходы  будут внесены в план, администрация  должна подготовить в виде бюджетных заданий подробные планы (в финансовом и натуральном выражении) того, что должны осуществить получатели бюджетных средств. Форма бюджета, основанного на заданиях, позволяет описать расходы с точки зрения их вклада в достижение целей, поставленных органами самоуправления. При составлении бюджета основной акцент сделан на результаты, которые необходимо достигнуть, а не на освоение бюджетных средств. Программы, ведущие к сходным целям, расположены в таком бюджете рядом друг с другом, и конкуренция в борьбе за получение бюджетных средств способствует тому, чтобы проанализировать реально существующие альтернативы. Осуществление отдельных программ часто требует более одного года, в связи, с чем планирование должно осуществляться на более длительную, чем один год, перспективу. Подход последовательного разделения текущего и инвестиционного бюджетов имеет следующие достоинства:

• задолженность может быть позитивным явлением, но она должна быть связана только с финансирование капиталовложений, а не текущей деятельности;
• степень соответствия текущих доходов текущим расходам становится более прозрачной;
• улучшаются условия наблюдения за тенденциями изменений текущих расходов;
• инвестиционные программы становятся более ясными;
• все перечисленные выше преимущества облегчают осуществление долгосрочного финансового планирования (прежде всего инвестиционного) и контроль за реализацией инвестиционной программы.

Можно выделить следующие  этапы развития концепции и практики применения программно-целевого бюджетирования на федеральном уровне:

• программно-целевой бюджет;
• система «планирование – программирование – бюджетирование»;
• управление по целям;
• планирование бюджета от нуля;
• бюджетное планирование, основанное на результативности;
• бюджетное планирование, основанное на методе начисления.

Рассмотрим подробнее  ключевые концепции каждой из этих инициатив.

Программно-целевой бюджет построен на базе следующих принципов:

• формат бюджета переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов;
• все данные о суммах, предлагаемых к финансированию, представляемые в разрезе министерств и ведомств, по каждому министерству или ведомству следовало представлять в разрезе программ, подпрограмм и видом деятельности;
• данные о структуре расходов в разрезе видов затрат также требовалось указывать, но в качестве элементов программ;
• в первую очередь ставилась задача структуризации деятельности в разрезе программ, ориентированных на достижение качественных целее, а во вторую очередь – подбора адекватных количественных показателей для измерения степени достижения этих целей.

В результате внедрения описанной  выше методологии бюджетного планирования были получены следующие результаты.

Положительный опыт внедрения  методики:

• представление проекта федерального бюджета конгрессу в разрезе программ/видов деятельности значительно повысило «читаемость» и обозримость бюджетной информации, способствовало превращению бюджета федерального правительства в политический документ, связывающий цели государственной политики с затратами и показывающий, каким образом планируемые государственные расходы связаны с достижением целей государственной политики;
• включение в проект бюджета информации об ожидаемых социальных и экономических результатах деятельности министерств позволяет усилить ответственность министерств за достижение поставленных целей, повысить эффективность государственных расходов;
• включение в бюджет межведомственных программ позволяет усилить координацию деятельности различных министерств;
• подключение к работе над проектом федерального бюджета представителей законодательной власти на стадии формирования целей государственной политики позволяет ввести обоюдную ответственность за составление бюджета исполнительной и законодательной ветвей, облегчает прохождение проекта бюджета в конгрессе.

Отрицательные стороны метода:

• информация о суммарных затратах на реализацию программ, в разрезе которых представлялись расходы министерств, в большинстве случаев была недостаточной и неполной, что давало искаженную картину истинной стоимости достижения намеченных результатов;
• данные, содержащиеся в отчетах об исполнении программ, оказались не вполне сопоставимыми вследствие того, что не были выработаны единые принципы организации управления программами и отражения управленческих и иных косвенных расходов в бюджетной классификации;
• реализация программ и предоставление отчетности об их исполнении не были синхронизированы. Вывод комиссии и состоял в том, что необходимо согласовать бюджетную классификацию, организационную структуру программ и процедуры представления отчетности.

Система «планирование –  программирование – бюджетирование»  – построена на базе следующих принципов:

• объем бюджетного финансирования на будущий год не служит лимитом для выбора одной из альтернатив, а, наоборот, определяется выбором одной из альтернатив;
• предусмотрена возможность выбора горизонта планирования произвольным образом;
• используется иерархия программ «программы – подпрограммы – программные элементы»;
• необходимо разработать несколько разных вариантов достижения целей и соответствующие им варианты финансирования;
• предусмотрено применение программной структуры многолетнего планирования (применительно к проектам капитального строительства и программам, реализация которых рассчитана на несколько лет);
• для принятия оптимальных бюджетных решений необходимо сравнивать ожидаемые затраты и результаты, для чего требуется измерять социальную эффективность, что предполагает использование достаточно сложных аналитических инструментов.

Смета доходов и расходов бюджетного учреждения является документом, в котором отражаются все доходы и расходы бюджетного учреждения. К доходам относятся доходы, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности. К расходам относятся все расходы, которые осуществляет бюджетная организация в соответствии со стоящими перед ней задачами и целями.