Функции бюджета и принципы его формирования

     Реализуется это единство через взаимодействие бюджетов всех уровней посредством  использования регулирующих доходных источников, создания целевых бюджетных  фондов, их частичного перераспределения. Это осуществляется посредством  установления нормативов отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, а также предоставления финансовой помощи в различных формах (субвенций, дотаций, субсидий) из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации, а из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам.

     Следовательно, единство бюджетной системы Российской Федерации не предполагает слияния  или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждое бюджетное звено функционирует  самостоятельно. Местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты субъектов Федерации, последние – в федеральный бюджет. Но в случае необходимости поддержки бюджетов более низких уровней для обеспечения реализации стоящих перед ними задач из бюджетов вышестоящих уровней (федерального и регионального) могут передаваться им дополнительные доходные ресурсы. Это позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

     Принцип самостоятельности  бюджетов означает:

     • право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной  системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

     • наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня  бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

     • законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством Российской Федерации;

     • право органов государственной  власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с  Кодексом определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

     • право органов государственной  власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с  кодексом определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

     • недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

     • недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной  системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных и изменением законодательства.

     Исходным  условием обеспечения этого принципа является разграничение бюджетных  полномочий между органами власти разных уровней. Это означает законодательное разграничение предметов ведения, прав и обязанностей в области бюджетных отношений органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также ответственности за реализацию этих полномочий.

     Самостоятельность бюджетов предполагает прежде всего  право законодательных (представительных) органов власти на каждом уровне бюджетной  системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (составлять, утверждать, исполнять бюджет и контролировать его исполнение).

     Законодательное закрепление бюджетной самостоятельности  в качестве особой правовой нормы, включая  её судебную защиту, должно препятствовать принятию необоснованных решений как со стороны любого уровня государственной исполнительной и законодательной власти, так и со стороны органов местного самоуправления.

     Самостоятельность каждого бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий  орган власти обладает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и вправе свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, при этом несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств. В частности, бюджетная самостоятельность предполагает не только то, что никто не вправе изымать свободные остатки бюджетных средств у их владельцев, но  и обязательное возмещение нижестоящим органам власти тех ресурсов, которые обусловлены решениями вышестоящих управленческих структур.

     Право независимого использования средств  бюджета, обеспеченное наличием собственных  и законодательно закрепленных на долговременной основе соответствующих видов «внешних»  источников доходов бюджета каждого  уровня, предполагает также, что доходы, дополнительно полученные при исполнении бюджетов, суммы превышения доходов над расходами, экономия в расходах изъятию не подлежат, соответственно потери в доходах и дополнительные расходы, возникающие в ходе исполнения бюджета, не компенсируются за счет бюджетов других уровней, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

     Самостоятельно  управлять процессом формирования собственного налогового потенциала законодательные  органы власти субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления муниципальных образований на соответствующем уровне бюджетной системы могут посредством изменения налоговых ставок в пределах, установленных законодательством Российской Федерации по региональным и местным налогам и сборам, а также путем предоставления в соответствии с действующим законодательством отсрочки по платежам в их бюджеты.

     Этот  принцип может быть полностью  реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения  доходных источников между органами власти каждого уровня, при котором на любом «этаже» управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность поступления денежных средств в бюджет.

     Принцип равенства бюджетных  прав означает, что для всех органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления государство устанавливает одинаковые и обязательные нормы и правила, определяющие компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса. В правовом поле единого государства недопустимо сепаратное представление «индивидуальных», «особых», «временных» и прочих льгот и привилегий некоторым субъектам РФ, что автоматически приводит к дискриминации оставшихся «равноправных» субъектов РФ.

     Равенство бюджетных прав означает также применение единых формализованных методов  распределения финансовой помощи и  компенсаций бюджетам на базе государственных  минимальных социальных стандартов для граждан страны, обеспечивающее им равные гарантии в потреблении государственных услуг на всей территории страны.

     Очевидно, что сегодня ни одно из указанных  условий или не выполняется вовсе, или выполняется лишь частично. Практически  отсутствует реальная «независимость» функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и доли федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации.

     Не  определено разграничение расходных  полномочий между различными уровнями власти. Нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти.

     Не  разработаны государственные минимальные  социальные стандарты, устанавливаемые  федеральными органами власти.

     Особое  место в системе принципов  построения бюджетного устройства занимают принципы формирования и исполнения бюджетов всех уровней.

     Принцип полноты учета  бюджетных доходов  и расходов бюджетов, бюджетов государственных  внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов и иные определенные законом обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются по доходам и расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

     Различают бюджеты брутто и нетто. В бюджет брутто включаются все валовые доходы и расходы, а в бюджет нетто  – только чистые расходы и доходы. Расходы на государственные предприятия включаются в бюджет брутто, а в бюджете нетто отражается только разница между доходами и расходами.

     Стандарты и методы учета и отчетности, которые  сегодня используются в российском бюджетном регулировании, не в полной мере обеспечивают контроль и получение информации, полезной для анализа и принятия решений. Поэтому реализация принципа полноты бюджета требует разработки специальной системы бюджетного учета и отчетности, которая позволяет усовершенствовать процесс мониторинга и контроля на последовательных этапах расходования средств.

     Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. В процессе составления, утверждения, и исполнения бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджета других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

     Принцип эффективности и  экономности использования  бюджетных средств означает, что при составлении и использовании бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

     Применение  принципа общего (совокупного) покрытия расходов предполагает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

     Принцип гласности в рамках бюджетной системы предполагает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления и обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительны органами государственной власти.

     Секретные статьи могут утверждаться только в  составе федерального бюджета. На практике этот принцип реализуется формально: бюджет публикуется и утверждается в укрупненных цифрах, что искажает его действительную сущность.

     Для современных бюджетов характерны затушевывание направлений расходов и сокрытие реального участия различных слоев общества в формировании доходной части бюджета, т.е. принцип гласности бюджета не соблюдается ни водной стране (и Россия не исключение).

     Принцип достоверности бюджета, т.е. его реальности, предполагает, что все суммы доходов и расходов должны быть обоснованны и правильны. Реальность бюджета основывается на достоверности прогноза социально – экономического развития, других показателей, используемых при составлении проекта бюджета, и принципах исполнения бюджета, обеспечивающих финансирование расходов, исходя из объема реально поступающих доходов и средств, привлекаемых для покрытия дефицита бюджета.