Бюджетный секвестр

     Бюджет  может иметь три вида итога: баланс, профицит и дефицит.

     Баланс  бюджета – равенство его доходов  расходам; профицит бюджета – превышение доходов бюджета над его расходами; дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над его доходами.

     В случае принятия Федерального бюджета  на очередной финансовый год с дефицитом законом об этом бюджете утверждаются источники финансирования федерального бюджета. Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.

     Источники финансирования дефицита федерального бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о федеральном бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:

     1) внутренние источники следующих  видов: а) кредиты, полученные  РФ от кредитных организаций  в валюте РФ; б) государственные  займы, осуществляемые путем выпуска  ценных бумаг от имени РФ; в)  бюджетные ссуды, полученные от  бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

     2) внешние источники следующих  видов: а) государственные займы,  осуществляемые путем выпуска  ценных бумаг от имени РФ; б)  кредитивы правительств иностранных  государств, банков и фирм, международных  финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте.

     Бюджетным кодексом также предусмотрено сокращение расходов федерального бюджета.

     Если  в процессе исполнения федерального бюджета происходит снижение поступлений  доходов федерального бюджета или  поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 5 процентов, министр финансов вправе самостоятельно принять решение о введении режим сокращения расходов федерального бюджета и ввести указанный режим.

     Если  неполное финансирование расходов происходит в интервале от 5 до 10 процентов, то Правительство РФ вправе принять  решение о введении режима сокращения расходов федерального бюджета. Сокращение расходов осуществляется в одной и той же пропорции для всех видов федерального бюджета и получателей средств бюджета.

     Если  неполное финансирование происходит более  чем на 10 процентов, то Правительство РФ представляет в Государственную Думу проектов федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.

     В мировой практике существует замена понятию сокращение расходов. Это – секвестр.

3. Бюджетный секвестр

     Понятие секвестр происходит от латинского secvestrum – ограничение. Это пропорциональное снижение государственных расходов (на 5, 10, 15% и т.д.) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение времени, оставшегося до конца текущего финансового года.

     Механизм  секвестрования вводится, если в процессе исполнения бюджета снижение объема поступлений доходов бюджета или источников покрытия дефицита оказалось выше определенным бюджетным законодательством уровня. В Российской Федерации определение секвестра было дано в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (1991). Механизм секвестра расходной части федерального бюджета в 90-е гг. устанавливался федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Например, в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2009 год» секвестр расходной части федерального бюджета должен был производиться Правительством РФ по итогам квартала в том случае, если снижение объемов поступлений доходов федерального бюджета или источников покрытия дефицита федерального бюджета составило бы от 5 до 10% по сравнению с утвержденные данным законом показателями.

     В случае снижения объемов поступлений  доходов или источников покрытия дефицита более чем на 10% по сравнению  с утвержденными объемами Правительство  было обязано внести в Государственную Думу законопроект о секвестре расходной части федерального бюджета. При этом на защищенные статьи расходов секвестр не распространялся, а по незащищенным статьям расходов сокращения ассигнований должны были осуществляться в одной и той же пропорции для всех разделов, подразделов, видов расходов и предметных статей, включая объекты, вошедшие в Федеральную инвестиционную программу на 1997. Однако, начиная с 2000 в бюджетном законодательстве России понятие секвестр не использовалось.

     В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному финансированию расходов, то вводится режим сокращения расходов бюджета, в котором нет деления на защищенные и незащищенные расходные статьи.

     Секвестр предполагает пропорциональное сокращение расходов бюджета, кроме защищенных статей.

     Здесь следует отметить 2 ключевых момента :

     1. Пропорциональность сокращения (отражается в законодательстве о бюджетном процессе => невозможно лоббирование министерствами размера сокращения), хотя при секвестировании у нас в стране - произошло сокращение расходов в I квартале по одним позициям - на 50%, а по другим - на 30%. 

     2. Есть перечень защищенных статей, не подлежащих секвестированию, который устанавливается ежегодно при принятии Федерального бюджета. Так, в предвыборные годы, традиционно: зарплата в бюджетных организациях и начисления на нее; стипендии, госпособия, выплачиваемые из бюджета; питание и приобретение медикаментов в сфере здравоохранения, для нужд детсадов, интернатов; погашение внутреннего долга в части выплат населению; расходы бюджета развития.

     В целях сбалансирования бюджетов ряд стран также обращался к режиму секвестрования бюджетных расходов. Например, в США в сер. 80-х гг. была сделана попытка избавиться от хронических дефицитов бюджета с помощью механизма секвестр. В декабре 1985 Конгрессом США был принят «Закон о контроле над дефицитом» (известный как закон Трэмма-Радмена-Холлингса по именам авторов), согласно которому ежегодная величина дефицитов была четко определена, и в случае превышения предполагаемого дефицита над контрольной суммой в действие должен был вступать механизм секвестрования. Был определен перечень защищенных статей расходов, а остальные бюджетные расходы должны были быть уменьшены на единый процент. Причиной, по которой секвестирование в США так и не было введено в действие, явилось требование равного сокращения гражданских и военных расходов. Администрация Президента Р. Рейгана выступала против сокращения военных расходов, в то время как Конгресс боролся за сохранение темпов роста гражданских расходов. Компромисса не было найдено, и механизм секвестрования был изъят из закона Грэмма-Радмена-Холлингса.

     Таким образом, бюджетный секвестр – вынужденная реакция на недофинансирование расходных статей бюджета. Секвестр вводится в том случае, если недофинансирование принимает угрожающие размеры и затрагивает основные сферы финансово-экономической и политической деятельности государства.

     Важный  вопрос – как сокращать. В мировой  практике за основу принята модель так называемого «автоматического»  сокращения расходов, подпадающих под секвестр. Обычно такое сокращение производится по единой пропорции (в процентах) для всех бюджетных статей, либо по отдельным их группам.

     Существует  также практика одноуровневого и  многоуровневого сокращения бюджетных  ассигнований. При этом разные уровни могут предусматривать разный процент  сокращений, однако и здесь жестко соблюдается правило единых пропорций по одному уровню.

     Дискуссионным является вопрос о временных рамках секвестра. Существует точка зрения, что секвестр более эффективен в случае его использования с момента введения до конца финансового года, с последующим отчетом о его исполнении в рамках общего отчета об исполнении бюджета. Другая позиция – секвестр должен вводиться на определенный срок в рамках текущего финансового года: полугодие, квартал, желательно с месячной разбивкой, и ежемесячной отчетностью о его реализации. Выбор той или иной позиции зависит от сложившейся практики бюджетного процесса и особенностей экономической ситуации.

     Однако  секвестирование имеет ряд недостатков. Во-первых, секвестр нарушает сложившийся баланс и провоцирует новый виток борьбы за бюджетные ресурсы. Значительный выигрыш в ней получают те силы, которые контролируют основные финансовые потоки. В проигрыше окажутся все традиционно слабые стороны: дотационные регионы, такие сферы, как образование, медицина, научные исследования, не обладающие достаточным лоббистским аппаратом.

     Такое положение может вызвать только очередной виток социальной напряженности.

     Во-вторых, практика показывает, что в условиях ограниченного финансирования происходит усиление территорий - региональных лидеров и концентрация вокруг них более экономически слабых регионов. В условиях спада экономической активности центра такие мини-федерации способны демонстрировать значительную экономическую, а частично и политическую силу.

     Поэтому секвестр способен спровоцировать дальнейшие сепаратистские тенденции и привести к разрушению единого экономического пространства.

     Можно сделать вывод о том, что секвестр как инструмент финансовой антидефицитной бюджетной политики имеет право на существование только в том случае, если в его основе будут лежать следующие принципы:

1. Секвестр – комплексная процедура.

2. Секвестр – радикальный способ борьбы с бюджетным дефицитом, поэтому он должен использоваться в том случае, когда задействованы и полностью исчерпаны резервы всех остальных антидефицитных мер.

3. Отказ от автоматического пропорционального  сокращения бюджетных расходов. Сокращение должно проводиться не постатейно и  не по группам статей, а по целям  расходования бюджетных средств  или по группам расходов.

4. Создание  общепризнанных и законодательно утвержденных условий ввода процедуры секвестирования и ее временных границ. Практика показывает, что такой оптимальной границей является квартал с месячной разбивкой.

5. Желательно  четко определить границы «защищенных  статей». Мировая практика признает оптимальным соотношение подобных статей в бюджете в размере 1/12 – 1/14 от общего объема бюджетных назначений. Создание целостной концепции бюджетного секвестирования позволит исключить эффект внезапности при неожиданном падении доходных поступлений в бюджет.

Заключение

     Исполнение  бюджета контролируют финансовые органы. В случаях превышения предельного уровня дефицита и значительного снижения поступления доходных источников вводится механизм секвестра расходов.

     Секвестр означает, что необходимо произвести пропорциональное снижение расходов на 5,10,15% и т.д. ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени всего финансового года. 

     Секвестру не подлежат так называемые защищенные статьи – это расходы на заработную плату, стипендии, медикаменты, питание и т.д.

     При чрезвычайных обстоятельствах в  стране может вводиться чрезвычайный бюджетный режим расходования средств. Введение чрезвычайных мер предусматривается принятием  специального закона.

     Секвестр как один из путей сокращения дефицита имеет ряд недостатков, в частности вызывает новый виток социальной напряженности.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Список  литературы

1. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. – М. 2009.
2. Буневич К.Г. Бюджетная система Российской Федерации. – М, 2010.
3. Литовских А.М., Шевченко И.К. Финансы, денежное обращение и кредит.Учебное пособие. Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2003. 135 с.
4. Финансы: Учебник/Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. - М.: «Финансы и статистика», 2005.
5. Шестаков А. В.Экономика и право. Энциклопедический словарь  .- Дашков и Ко. – 2010.
6. Юргенс И. Бюджетный детектив. //Российская газета - Федеральный выпуск №4967 (143) от 5 августа 2009 г.