Бюджетное право и бюджетные правоотношения

В связи  с понятием консолидированного бюджета  законодательство ввело и другое - минимальный бюджет. Это расчетный объем доходов консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, а также низовых звеньев бюджетной системы (сельских, поселковых и т.п.), покрывающих минимально необходимые расходы, гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти. Это определение относится к бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам.

Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. (ст. 1) дал понятие  минимального бюджета применительно  к местным бюджетам, увязывая его  с  

государственными  социальными стандартами: минимальный местный бюджет - это расчетный объем доходов и расходов местного значения, учитывающий государственные минимальные социальные стандарты.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. взамен термина «минимальный бюджет» применяет более точный - «минимальная бюджетная обеспеченность», увязывая его с минимальными государственными стандартами (ст. 6). При этом данные категории касаются бюджетов всех уровней, в том числе и федерального.

Минимальные государственные стандарты определены как государственные услуги, предоставление которых гарантируется государством гражданам на безвозмездной и  безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней и государственных  внебюджетных фондов на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

В свою очередь минимально допустимая стоимость  государственных или муниципальных  услуг в денежном выражении, предоставляемых  органами государственной власти или  органами местного самоуправления в  расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной бюджетной  обеспеченностью.

Реализация  норм о минимальных государственных  стандартах и их минимальной бюджетной обеспеченности - важное условие выполнения государством своих социальных обязанностей перед гражданами по государственной поддержке семьи, материнства, инвалидов, по осуществлению бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования и т.п. 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Бюджетное право  и бюджетные правоотношения

В связи  с функционированием государственных  и местных бюджетов возникает  широкий круг общественных отношений, которые регулируются особым подразделением (подотраслью) финансового права - бюджетным правом.

Бюджетное право - центральный раздел особенной части финансового права, связанный с другими разделами и институтами последнего, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей ролью.

Бюджетное право отличается от других подразделений  и институтов финансового права  своим предметом, т.е. содержанием  отношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что:

а) бюджетное право регулирует отношения Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и соответствующих органов представительной и исполнительной власти;

б) эти отношения возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.

Такая общая характеристика бюджетного права  и его предмета нуждается в  конкретизации, поскольку бюджетное  право тесно связано с другими  подразделениями и институтами  финансового права. С этой целью  в бюджетном праве можно выделить следующие блоки норм, которые  закрепляют и регулируют:

а) бюджетное устройство в РФ, т.е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов;

б) структуру доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюджетами;

в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета;

г) бюджетный процесс, т.е. порядок формирования и реализации бюджета, а также отчетности об исполнении бюджета. 
 

Соответственно  сказанному и понятие бюджетного права можно определить, исходя либо из общей, либо конкретной характеристики предмета бюджетного права.

Итак, бюджетное право - это раздел (подотрасль) финансового права, состоящий из юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.

Однако  такое понятие недостаточно четко  определяет пределы регулирования  бюджетного права. Оно позволяет  трактовать его очень широко и  отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом отношения (например, касающиеся налоговых платежей в бюджет, расходования бюджетных  ассигнований учреждениями и организациями  и др.). Избежать этого можно путем  введения в определение понятия  бюджетного права уточняющих признаков, основанных на конкретизации его  предмета. При таком подходе бюджетное право РФ -- это совокупность финансово -правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, а также бюджетный процесс.

Центральное место бюджетной системы в  составе финансов РФ обусловливает  и место бюджетного права в  системе финансового права: именно с него начинается особенная часть  этой отрасли права.

Важнейшими  принципами бюджетного права являются принципы федерализма и развития местного самоуправления, свойственные финансовому праву в целом. В  бюджетном праве они находят  специфическое проявление. Хотя они  впрямую не названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его  содержание пронизано этими принципами и регулирование бюджетных отношений  осуществляется с учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм Конституции  РФ.

Принцип федерализма в бюджетном праве  означает гарантированность самостоятельности  бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой  финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать  которые призван федеральный  бюджет.

Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении полномочий органов  местного самоуправления по самостоятельному  

формированию  и исполнению местного бюджета в  целях решения задач местного значения в соответствии с законодательством  Федерации и субъектов РФ.

В бюджетном  праве более четко, чем в других разделах финансового права, выделяются материальные и процессуальные нормы. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и  т.п.) и регулируют соответствующие  отношения. К предмету вторых относится  регулирование порядка (процедуры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, форм взаимоотношений органов  государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают  организационно-правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов  бюджетного права, механизм их осуществления.

Различие  материальных и процессуальных норм бюджетного права отражено, например, в Законе РСФСР «Об основах  бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991 г., в котором  выделен раздел «Основы бюджетного процесса». Эта концепция получила дальнейшее развитие в БК РФ 1998 г., который  наряду с материальными нормами, сосредоточенными в части второй, содержит часть третью - «Бюджетный процесс в Российской Федерации», в которой закреплены процессуальные нормы бюджетного права.

Носители  юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению  и использованию бюджетов всех Уровней  именуются субъектами бюджетного права.

В круг субъектов бюджетного права РФ входят:

1) государство  и его территориальные подразделения - Российская Федерация в целом; субъекты Российской Федерации (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образования; закрытые административно-территориальные образования);

2) органы  государственной власти и местного самоуправления - представительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. 
 

Право на соответствующий бюджет - это основное из материальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или муниципальному образованию, определяет именно их правосубъектность, а не правосубъектность тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ (см. преамбулу Конституции РФ). Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов.

Процессуальными правами и обязанностями наделены представительные (законодательные) и  исполнительные органы государственной  власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению  и утверждению бюджета в определенные сроки при соблюдении установленных  форм и т.д.

Вступая в общественные отношения для  реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права  становятся участниками (субъектами) бюджетных  правоотношений.

Этим  правоотношениям свойственны следующие  особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:

а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;

б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования;

в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют государства, государственные или муниципальные образования или соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие их интересы.

Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть материальными  и процессуальными.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. для характеристики обязанностей органов власти в области  расходов бюджетных средств вводит новое в российском  

законодательстве  понятие - бюджетное обязательство. Согласно Кодексу (ст.222) это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Термин «обязательство», свойственный гражданскому праву, в данном случае усиливает ориентированность на соблюдение взаимных прав и обязанностей в бюджетных отношениях.

В нормах бюджетного права предусмотрены  меры ответственности за нарушения  бюджетного законодательства. Они предусмотрены в разных правовых актах - в законах о бюджете на конкретный год, в указах Президента РФ. Бюджетный кодекс РФ 1998 г. привел вопросы ответственности за нарушения бюджетного законодательства в систему, посвятив им особую (четвертую) часть.

Значение  бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного бюджетов в решении экономических  и социальных задач страны. Для  федеративного государства, каковым  является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению  финансовых ресурсов, необходимых для  осуществления полномочий федерального уровня и субъектов Федерации. В  силу своей важности часть отношений  в области бюджета регулируется конституционными нормами.

В 90-х  гг. бюджетное право РФ, как и  все финансовое право, существенно  изменилось, что обусловлено происшедшими экономическими и политическими  переменами. Формирующееся бюджетное  законодательство отразило новые черты  России как федеративного государства, повышение уровня самостоятельности  субъектов РФ в области бюджета; оно исходит из принципа разделения властей при определении бюджетной  компетенции представительных и  исполнительных органов власти. В  нем проявляются и новые черты, связанные с нацеленностью на переход к рыночным отношениям (изменение  структуры бюджетных доходов  и расходов, принципов взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами, широкое использование заемных  средств для формирования бюджетных  ресурсов и др.). Законодательство отразило и негативные явления в бюджете, свойственные современному периоду. Например, постоянный бюджетный дефицит потребовал урегулировать порядок его преодоления.