Бюджетная политика цели и формы реализации

      1) Использование бюджета  в качестве одного  из важнейших инструментов стимулирования экономики в период выхода из кризиса.

      В 2008 году рост мирового ВВП составил 3,4% в сравнении с 5,2% годом ранее. По последним прогнозам международных организаций, в 2009 году падение мировой экономики может составить до 3% на фоне значительного сокращения международной торговли.

    Россию  кризис коснулся сразу по нескольким направлениям. Осенью прошлого года произошло  резкое падение внешнего спроса на основные экспортируемые товары, что привело к падению цен на экспорт. Быстрое снижение экспортных доходов сократило внутренний спрос. Одновременно Россия наряду с другими странами почувствовала резкое сжатие внешнего финансирования. Прекращение притока дешевых иностранных займов и возросшая неопределенность существенно снизили объемы кредитования российской экономики.

    В первом полугодии 2009 г. продолжилась тенденция к сокращению основных экономических показателей. Темпы падения ВВП превышают 10%, промышленного производства – почти 15%, инвестиций – более 18%. Отмечено также снижение потребительского спроса (оборот розничной торговли сократился на 3%) вследствие падения заработной платы также почти на 3%. Продолжается рост безработицы, за последний год она увеличилась на 2,5 %.

    Тем не менее, наличие значительных золотовалютных резервов позволило стране значительного ослабить влияние мирового кризиса на российскую экономику, избежать существенных проблем в банковской системе и сгладить резкие колебания валютного курса. Накопленные в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния значительные средства – на 1 января 2009 года они составляли 4027,6 млрд. рублей (137,1 млрд. долларов США) и 2584,5 млрд. рублей (88,0 млрд. долларов США) соответственно – позволяют финансировать бюджетные обязательства государства и осуществлять поддержку реального сектора экономики в текущем и последующих годах. 

    В период 2010-2012 годов (особенно в следующем  году - в период начала выхода страны из кризиса) в рамках достижения этой цели необходимо решение следующих задач:

    а) Использование мер фискальной политики для стимулирования внутреннего спроса и решения острых социальных проблем.

    Россия, как и другие страны, сталкивается с различными социальными проблемами в период мирового финансового кризиса. С одной стороны, это снижение уровня жизни граждан, рост безработицы, а с другой — замедление развития отраслей социальной сферы. Эти проблемы придется решать и в посткризисном периоде. Бюджетная политика на 2010-2012 годы предполагает ряд мер по повышению обеспеченности незащищенных слоев населения. В частности, с 2010 года происходит существенное увеличение трудовых пенсий. Продолжится реализация национальных проектов социальной направленности.

    б) Поддержка реального  сектора экономики  в условиях рецессии и посткризисного периода.

    В текущем году осуществляется целый  комплекс мер, направленных на поддержку  реального сектора экономики. Поддержка  оказывается как отдельным предприятиям (в рамках списка системообразующих предприятий, утвержденного в конце 2008 года), так и отраслям в целом. Меры включают в себя прямую поддержку из бюджета, предоставление госгарантий по кредитам, дополнительную капитализацию банковской системы для восстановления кредитования, а также отдельные налоговые стимулы.

     В 2010-м и последующих годах объем  такой поддержки будет постепенно сокращаться, по мере выхода экономики из кризиса. В первую очередь это касается помощи, оказываемой напрямую из бюджета. В ближайшее время фискальная политика должна быть главным образом нацелена на восстановление нормального функционирования экономики, дальнейшее стимулирование кредитования реального сектора, а также перестройку предприятий на работу в новых внешних и внутренних условиях. Реструктуризация предприятий и повышение эффективности их работы будет способствовать диверсификации экономики, сократит долю нефтегазового сектора, доминировавшего в последние годы. Это в свою очередь в дальнейшем станет залогом стабильного роста экономики.

     2) Обеспечение средне- и долгосрочной  макроэкономической  и бюджетной устойчивости.

     Как уже отмечалось, в ближайшие три  года российская экономика столкнется с резким сокращением ресурсов –  причем это касается как текущих доходов, так и накопленных ранее резервов. В этой связи придется проводить такую политику в области расходов, которая бы, с одной стороны, стимулировала рост внутреннего спроса и производства, а с другой стороны - не допускала обострения социальных проблем и при этом не вела бы к чрезмерному росту бюджетного дефицита и необходимости стремительно наращивать государственный долг.

     До  кризиса расходы бюджетной системы  и, в частности, федерального бюджета, из года в год неизменно увеличивались. Рост расходов заметно опережал темпы  роста экономики и коснулся практически  всех направлений расходов. Сейчас перед правительством остро стоит  задача коррекции бюджетной политики, ее адаптации к периоду низких государственных доходов.

     Ближайшие несколько лет должны стать переходным периодом, когда правительству придется балансировать между необходимостью проведения стимулирующей бюджетной  политики и восстановлением макроэкономической стабильности. Компромисс между этими требованиями будет достигаться при постепенном сокращении бюджетного дефицита – до 7,5% ВВП в 2010 году, 4,3% ВВП в 2011 году и 3% ВВП в 2012 году.

      После завершения переходного периода  необходимо будет как можно скорее вернуться к тем принципам  бюджетной политики, которые были закреплены в Бюджетном кодексе в 2008 году. Величина расходов федерального бюджета должна находиться на уровне суммы не-нефтегазовых доходов, нефтегазового трансферта в размере 3,7% ВВП и финансирования дефицита за счет прочих источников (преимущественно, долговое финансирование) в размере не более 1% ВВП. Использование средств фонда национального благосостояния допустимо лишь для поддержки пенсионной системы.

      Такие бюджетные правила позволят обеспечить стабильность бюджетной системы в долгосрочном периоде, предотвратят чрезмерное наращивание государственного долга, создадут благоприятные условия для внутренних и внешних инвестиций, невозможных при нестабильности бюджета и, как следствие, экономики.

     Следует отметить, что  при больших объемах дефицита бюджета могут возникнуть определенные затруднения в результате конкуренции  государства и частного сектора на рынках капитала. Из-за ограничения доступа к кредиту корпорации наращивают выпуск облигаций. В июне текущего года было зарегистрировано 27 новых выпусков корпоративных облигаций объемом в 221 млрд.рублей. Портфель корпоративных облигаций растет быстрее портфеля ОФЗ. Доходность корпоративных бумаг существенно выше доходности ОФЗ.

     С начала 2009 года российские корпорации разместили 21 выпуск еврооблигаций. Объем размещения составил 10,4 млрд.долл.

      3) Повышение эффективности  расходов бюджета

      Уровень эффективности многих государственных  расходов в нашей стране остается низким. Необходимо принять целенаправленные меры по повышению эффективности государственных расходов, чтобы сокращение расходов не затормозило развитие экономики и не отразилось на объеме и качестве получаемых гражданами бюджетных услуг, по следующим направлениям:

      а) Комплексная  инвентаризация бюджетных обязательств, особенно - в социальной сфере. Итогом такой инвентаризации должна стать выработка предложений по отмене тех нормативных актов, финансирование которых не способствует устойчивому экономическому росту и развитию социальной сферы, но ложится «тяжёлым грузом» на бюджетную систему.

      б) Совершенствование  программно-целевого принципа в бюджетном  процессе. В рамках этого направления необходимо разработать и внедрить эффективную систему распределения бюджетных средств по ведомственным программам, которые нацелены на решение острых социальных и экономических проблем.

      в) Сокращение государственного сектора и одновременное  повышение его  эффективности. Это, прежде всего, касается отраслей социальной сферы, особенно образования и здравоохранения.

      г) Развитие государственно-частного партнерства в  рамках целевых программ и отдельных проектов. Без такого сотрудничества, особенно в текущих условиях, многие важные программы не могут быть реализованы.

    Долгосрочные  программы повышения эффективности  государственных расходов должны интегрироваться  в рамках процедур долгосрочного  бюджетного планирования. Это позволит учитывать при распределении бюджетных ресурсов как приоритеты социально-экономического развития, так и потенциал решения важнейших задач с использованием меньшего объема государственных средств и поддержания тем самым бюджетной сбалансированности.

    Ключевую  роль в составлении и реализации программ по повышению эффективности  бюджетных расходов должны играть непосредственно  ведомства, отвечающие за расходы по тому или иному направлению.

    4) Повышение эффективности  налоговой системы

    В период экономического кризиса соблюдение баланса между интересами государства и предпринимателей  и выбор оптимальной политики налоговых ставок становится для правительства первоочередной задачей.

     На  сегодняшний день государственная  политика в области расходов  (на поддержку экономики уже потрачен огромный объем ресурсов) привела  к ситуации, когда в условиях кризиса  среднесрочные задачи налоговой  политики в определенном смысле идут вразрез с долгосрочными задачами. Целями налоговой политики в долгосрочном периоде в России последние годы было прямое или косвенное снижение налоговой нагрузки. Требования о снижении налоговой нагрузки на бизнес постоянно высказываются представителями предпринимательского сообщества. Однако в кризис правительство столкнулось с острой проблемой бюджетного дефицита и вынуждено искать источники его финансирования, в том числе рассматривая варианты повышения налогов. 

     Во  избежание такого расхождения между  долгосрочными целями и среднесрочной  политикой нужна коррекция долгосрочных целей налоговой политики. Новой  целью налоговой политики должно стать не простое снижение налоговой нагрузки, а ее оптимизация и такое распределение по секторам экономики для стимулирования экономического роста и высокотехнологичных производств. Одновременно с этим нужно оптимизировать налогообложение сырьевого сектора, а также производства и потребления товаров, наносящих вред здоровью, таких как  табак и алкоголь.

     5) Создание пенсионной  системы, обеспечивающей  достойный уровень  жизни пенсионерам

      В 2010 году начнется новый этап реформирования пенсионной системы. Он ставит задачу радикально повысить уровень пенсионного обеспечения и ликвидировать бедность среди пенсионеров.

      Одним из источников дополнительного финансирования пенсий станет повышение страховых  взносов в Пенсионный фонд РФ, ставка которых будет с 2011 года повышена до 26%. Важной мерой станет введение механизма валоризации – переоценки денежной стоимости пенсионных прав, которые были приобретены гражданами до начала пенсионной реформы в 2002 году. С 1 января 2010 года их расчетный пенсионный капитал будет проиндексирован на 10% плюс по 1% за каждый год «советского» трудового стажа до 1991 года.

      С 1 января 2010 года размер пенсии с учетом других мер социальной поддержки  пенсионеров не может быть меньше прожиточного минимума пенсионера, установленного в субъекте РФ. Это подразумевает, что тем пенсионерам, у кого размер начисленной пенсии окажется ниже прожиточного уровня, будет выделяться социальная доплата из федерального и при необходимости - регионального бюджета.

      Проведенные реформы позволят существенно повысить размер пенсий в России. Средний  размер трудовых пенсий превысит в 2010 году 7750 рублей в месяц, увеличившись по сравнению с 2009 годом на 46%. Соотношение трудовой пенсии к средней заработной плате достигнет 38% (по сравнению с 24,8% в 2008 году). Повышение пенсий будет в значительной степени обеспечено за счет трансфертов из федерального бюджета. Кроме того, будет увеличено финансовое обеспечение государственных пенсий, ежемесячные денежные выплаты и предоставление материнского капитала. В результате трансферты в Пенсионный фонд РФ за счет общих доходов федерального бюджета возрастут с 2,3% ВВП в 2008 году до 6,0% ВВП в 2010 году и 4,7% ВВП в 2011-2012 годах.

      6) Разработка и реализация  совместно с Банком  России мер по  поддержанию стабильности банковской системы

      Мировой финансовый кризис осенью прошлого года поставил в сложное положение функционирование банковского сектора РФ.

      Возникший дефицит ликвидности в сочетании  с убытками на фондовом рынке спровоцировал кризис доверия, который грозил обернуться остановкой платежной системы и массовыми банкротствами. Правительство РФ совместно с Банком России оперативно отреагировали на сложившуюся ситуацию и с помощью ряда решительных мер предотвратили системный банковский кризис. Основные усилия были направлены на обеспечение стабильной работы банковской системы и включали снижение нормативов обязательных резервов, расширение инструментов рефинансирования и либерализацию доступа кредитных организаций к ресурсам Банка России. Одновременно было принято решение об увеличении размера страхового возмещения по вкладам физических лиц в банках. Эти меры поддержали банковский сектор в 2008 году и первом полугодии 2009 года.