Региональная экономика

Становление Республики Казахстан  как независимого государства ставит перед Правительством различные  задачи, тем или иным образом связанные  с эффективным государственным  управлением. Одной из таких актуальных задач является выстраивание продуманной  и перспективной региональной политики, направленной на стабильное развитие казахстанских регионов.

Обширная территория Казахстана: 2 города республиканского значения и 14 областей, имеющих разные природно-климатические, социальные, демографические и экономические  условия, - создают необходимость  в управлении региональным развитием. Кроме того, разрыв между регионами  усугубили экономические реформы, проводимые за годы независимости страны.

В 2001 году казахстанским Правительством была одобрена Концепция региональной политики Республики Казахстан на 2002-2006 годы (далее – Концепция).

Под региональной политикой в Концепции  понимается комплекс экономических, правовых, социальных и других мер, применяемых  государством для эффективного и  гармоничного развития регионов, предоставление проблемным регионам равных возможностей с остальными для достижения равноценных  условий жизни.

Целью региональной политики является снижение существующих между регионами  различий в уровнях социально-экономического развития путем осуществления инвестиционных проектов, способствующих укреплению инфраструктуры, хозяйственной деятельности и улучшению уровня жизни населения  в сочетании с политикой избирательной  поддержки проблемных регионов [1].

Авторы Концепции дифференцировали регионы по схожим проблемам и  экономическим показателям в  зависимости от имеющегося экономического потенциала и структуры экономики. Данная дифференциация представлена в  таблице 1.

Данная типология разработана  авторами Концепции для выявления  локальных проблем регионов, для  устранения которых были названы  следующие механизмы: административно-правовые (принятие и реализация законов, установление межбюджетных отношений) и экономические  механизмы поддержки и стимулирования отсталых регионов (инвестирование проектов и инноваций, финансирование государственных, отраслевых и региональных программ). Отметим, что механизмы в Концепции прописаны недостаточно четко и представляют собой скорее намерения или направления регионального развития, а не конкретные пути достижения цели региональной политики. Учитывая, что данная Концепция не нашла впоследствии свое отражение в реализации какой-либо программы или плана, она носит скорее декларативный, нежели нормативный характер.

Дифференциация регионов Республики Казахстан

Реализацию Концепции нельзя назвать  эффективной, поскольку не была достигнута ее главная задача - обеспечение  снижения существующих между регионами  различий в уровнях социально-экономического развития. На рисунке 1 изображен график, демонстрирующий размер валового регионального  продукта (далее – ВРП) регионов Республики Казахстан в 2005 и 2009 годах.

В 2005 году в городе Алматы он составил 1 497 351,1 млн. тенге или 19,7%, в Атырауской области 808 222,0 млн. тенге или 10,6% и в городе Астана 711 612,0 млн. тенге или 9,4%, минимальная величина – в Жамбылской области (168 554,8 млн. тенге или 2,2%).

В 2009 году максимальная величина ВРП  также отмечена в городе Алматы (3 086 941,3 млн. тенге или 19,2%), в Атырауской области (1 758 586,4 млн. тенге или 10,9%) и в Карагандинской области (1 467 399,2 млн. тенге или 9,1%), минимальная величина зафиксирована также в Жамбылской области (359 994,7 млн. тенге или 2,2%). Соответственно, если в 2005 году разрыв между максимальной и минимальной величинами ВРП составлял 1328796,3 млн. тенге или 17,5%, то в 2009 году он составлял уже 2726946,6 млн. тенге или 17%. Таким образом, разрыв между регионами сокращается, но достаточными низкими темпами – 0,5% за 4 года.

Другой показатель развития экономики  региона – это инвестирование в основной капитал за счет всех источников финансирования. Его распределение  по казахстанским регионам представлено на рисунке 2. Согласно ему, в 2005 году максимальный объем инвестиций в основной капитал  за счет всех источников финансирования был зафиксирован в Атырауской области (713 681 млн. тенге), в городе Алматы (334 159 млн. тенге) и в городе Астана (274 746 млн. тенге), минимальный объем – в Жамбылской области (22 182 млн. тенге).

В 2009 году максимальный показатель инвестирования был зафиксирован в Атырауской области (1 094 394 млн. тенге), в городе Алматы (382 684 млн. тенге) и в городе Астана (368 248 млн. тенге), минимальный объем – в Северо-Казахстанской области (49 505 млн. тенге).

Соответственно, если в 2005 году разрыв между максимальной и минимальной  величинами инвестирования составлял 691499 млн. тенге, то в 2009 году он составлял  уже 1044889 млн. тенге, что, как показывает практика, отнюдь не сокращает разрыв в социально-экономическом развитии регионов.

Если Концепция направлена на регулирование  регионального развития на государственном  уровне, то на региональном уровне развитие регулируется с помощью разноплановых  региональных программ, которые реализуются  в соответствии с государственными и отраслевыми программами. Региональные программы, являясь аналогами государственных  программ в регионах, зачастую малоэффективны, поскольку не вполне ориентированы  на внутренние проблемы и не учитывают  территориальную специфику, и, как  результат, оторваны от стратегий и  программ экономического развития регионов.

По состоянию на 2007 год в Казахстане существовало более 370 региональных программ, что приводило не только к дублированию мероприятий, выполняемых различными государственными органами, но и к  избыточному использованию бюджетных  средств. Так, например, в региональной программе развития сельских территорий по Атырауской области на 2007-2010 годы, курируемой Управлением экономики и бюджетного планирования, запланированы мероприятие «Производить строительство, реконструкцию и ремонт объектов водообеспечения» (предусмотрено финансирование - около 17268262300 тенге) и мероприятие «Производить строительство, реконструкцию и капитальный ремонт сельских автодорог местного значения» (финансирование – около 9783889000 тенге). При этом в региональной программе «Питьевые воды по Атырауской области на 2003-2010 годы», администратором которой является Управление строительства, на мероприятие «Реконструкция водопроводных сооружений и сетей локальных водопроводов в сельских населенных пунктах» выделено около 1 279 800 тенге. И в этой же области в региональной программе развития автомобильных дорог областного и районного значений по Атырауской области на 2008-2010 годы на реконструкцию и капительный ремонт дорог Управлением пассажирского транспорта и автомобильных дорог предусмотрено 57473,48 млн. тенге.

Другим распространенным недостатком, встречающимся в региональных программах, является дублирование их мероприятий  с функциональными обязанностями  государственного органа. К примеру, в региональной программе развития сети автопаркингов в городе Астане на 2007-2009 годы такое мероприятие, как «Подготовка предложений по внесению изменений и дополнений, а также утверждению необходимых нормативных правовых и технических актов в сферах транспортной инфраструктуры и архитектурно-градостроительной деятельности» полностью дублирует основную деятельность Управления пассажирского транспорта и автомобильных дорог города Астаны, соответственно нет смысла выносить их в мероприятия региональной программы.

В большинстве региональных программ запланированные мероприятия не обеспечены индикаторами, регламентирующими  степень эффективности их выполнения. Данная тенденция особенно характерна для региональных программ по борьбе с коррупцией. Так, в Северо-Казахстанской  области для борьбы с коррупционными преступлениями одним из мероприятий  значится следующее: «Во всех государственных  органах в рамках аппаратной учебы  систематически проводить занятия  по изучению антикоррупционного законодательства». В формулировке отсутствуют индикаторы, характеризующие периодичность проведения занятий, критерии эффективности проведенных занятий, влияние занятий на уровень коррупционной преступности и т.п.

Таким образом, большинство региональных программ имеют недостатки еще на стадии планирования, что негативно  отразилось на качестве их реализации. В 2009 году принимается решение завершить  реализацию всех региональных программ в связи с их низкой результативностью  и с принятием в 2007 году Концепции  по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результаты. Она направлена на формирование целостной  и эффективной системы государственного планирования, ориентированной на достижение стратегических целей и реализацию приоритетных задач социально-экономического развития страны. Новая система государственного планирования не предусматривает разработку и реализацию региональных программ. Согласно новой системе государственного планирования вместо региональных программ с 2011 года планируется внедрение  программ развития территории на пятилетний период, реализация которых найдет отражение в рамках стратегических планов региональных органов управления.

В 2006 году Президент Казахстана Назарбаев  Н.А. в своем ежегодном Послании народу Казахстана «Казахстан на пороге нового рывка вперед в своем развитии. Стратегия вхождения Казахстана в число 50 наиболее конкурентоспособных  стран мира» в качестве приоритетных задач назвал, во-первых, разработку новой, современной идеологии территориального развития, направленной на активизацию  экономической деятельности в развитых региональных центрах, способных стать  локомотивами экономической модернизации страны в целом, а, во-вторых, формирование эффективной экономической специализации  регионов.

Для исполнения данных задач Правительством был разработана Стратегия территориального развития Республики Казахстан до 2015 года (далее – Стратегия). Она  направлена на обеспечение устойчивого  развития страны и создание благоприятных  условий для жизнедеятельности  населения на основе формирования конкурентоспособных  специализаций в региональной и  мировой экономике, рациональной пространственной организации экономического потенциала и расселения населения. Но, согласно отчетам экспертов, на сегодняшний  день в основном реализованы мероприятия  методического, нормативно-правового  и систематизирующего характера. Так, например, была разработана методика определения потребности в объектах образования, здравоохранения, социальной защиты населения и формирования перечня приоритетных инвестиционных проектов. Были проведены маркетинговые исследования по направлениям позиционирования (специализации) регионов и крупных городов страны в национальной, региональной и мировой экономической системе. Утверждены стратегии развития (конкурентные стратегии) областей и города Алматы, опорных городов (14 областных центра и 2 других города областного значения (Семей, Жезказган) до 2015 года с определением перспектив позиционирования в национальном и региональном разделении труда.