Методика разработки региональных целевых программ

• структурные приоритеты — развитие отдельных отраслей или регионов;
• приоритеты научно-технического прогресса;
• социальные приоритеты;
• приоритеты в области совершенствования управления и хозяйственного механизма.

   Особо выделяются чрезвычайные программы, разрабатываемые  для экстремальных ситуаций, например, для ликвидации последствий стихийных бедствий, смягчения надвигающегося социального взрыва, восстановления разрушенного войной хозяйства и др. Особенность таких программ — высокая доля административных методов в механизме их реализации.

Механизм  реализации целевых  программ

   Государственный заказчик несет ответственность  за своевременную, качественную подготовку и реализацию целевой программы, подготавливает исходное задание на ее формирование, управляет действиями разработчиков, осуществляет управление исполнителями программы после ее утверждения, обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на реализацию программы.

   Заказчик  целевой программы:

а) осуществляет отбор исполнителей работ, услуг, поставщиков  продукции по каждому программному мероприятию, отбор осуществляется на конкурсной основе, с последующим заключением договора (контракта);

б) согласовывает  с основными заинтересованными  участниками программы возможные сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования. По мероприятиям, предусматривающим финансирование за счет средств внебюджетных источников или бюджетов субъектов Российской Федерации (в случае, если в целевую программу включены межрегиональные и региональные целевые программы), подписываются соглашения (договоры) о намерениях между заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) организует при необходимости проведение специализированной экспертизы проекта целевой программы и по результатам экспертизы производит его доработку.

   В целевой программе необходимо обеспечить увязку всех программных мероприятий и очередность их проведения с планируемыми объемами финансовых ресурсов. А также список и согласованность между собой отраслевых и региональных задач, которые необходимо решить. На ближайшие один – два года должны быть конкретизированы программные мероприятия, их финансирование, бизнес - план с социально - экономическими и технико-экономическими обоснованиями.

   Концепция решения программной проблемы должна определять варианты ее решения, формировать  основные цели и задачи соответствующей  целевой программы, обосновывать этапы и наиболее эффективные направления ее реализации и необходимые для этого объемы ресурсов.

   Согласованный проект целевой программы с пояснительной  запиской, бизнес - планом и социально - экономическими и технико-экономическими обоснованиями, предварительной бюджетной заявкой, положительным заключением государственной экологической экспертизы (по программам, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду), соглашениями (договорами) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, подтверждающими финансирование программы за счет внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов Российской Федерации, государственный заказчик целевой программы направляет в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации, а по целевым программам, которые содержат разделы научно - исследовательских и опытно - конструкторских работ (НИОКР) гражданского назначения, - также в Министерство образования и науки Российской Федерации. Представленные материалы должны содержать необходимые данные для проведения анализа проекта целевой программы, особенностей сегмента рынка, на которые ориентируется указанный проект, возможностей реализации этой программы в предполагаемые сроки, оценки эффективности и осуществления контроля над ходом ее выполнения.

   На  федеральном уровне целевые программы  и государственные заказчики  утверждаются Правительством Российской Федерации, а на региональном – правительством республики либо администрацией области.

   Государственные заказчики обеспечиваются финансовыми  ресурсами в объеме, устанавливаемом бюджетом, и ответственны за реализацию целевых программ.

   Взаимодействие  нескольких государственных заказчиков по одной программе осуществляет государственный заказчик - координатор, определяемый Администрацией региона или Правительством Российской Федерации.

   После утверждения целевой программы  государственный заказчик на основе соглашений (договоров) о намерениях и с учетом объемов финансирования за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год заключает с исполнителями программы государственные контракты на финансирование целевой программы из внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации.

   Государственный заказчик целевой программы может  на договорной основе передавать предприятиям, организациям и учреждениям выполнение части своих функций на условиях, предусматриваемых исполнительными органами власти.

   Государственный заказчик на конкурсной основе проводит отбор исполнителей работ или услуг. Организует конкурс среди поставщиков продукции по каждому конкретному мероприятию.

   Участники программы и заинтересованные организации  согласовывают сроки выполнения мероприятий, объемы закупаемой продукции и оборудования, источники финансирования. В условиях, когда остро ощущается дефицит финансовых средств, при разработке программы возникает необходимость ограничить перечень мероприятий только теми, которые непосредственно направлены на достижение сформулированной цели программы выбранным путем, т.е. направлены на решение данных конкретных задач.

   При разработке программы, как правило, может быть сформулирован другой подход, другой набор реализующих  цель задач, в решении которых  подобные мероприятия будут иметь важное значение, и они должны быть включены в такую программу.

   Важность  мероприятий определяется либо на основании  сравнения количественных показателей эффективности, либо по вкладу в достижение показателей вышестоящей цели. В тех случаях, когда для мероприятий не могут быть определены количественные характеристики, то важность таких мероприятий определяется экспертным путем. В результате все мероприятия оказываются ранжированными по важности относительно конкретных целей. При распределении ресурсов в первую очередь обеспечиваются ими наиболее важные мероприятия, а остальные – по мере нахождения дополнительных средств.

   Каждое  мероприятие должно иметь указание на ожидаемый от его проведения результат. Этот результат также может служить критерием сравнения эффективности конкретных действий.

   Мероприятия должны быть реальны для выполнения и по срокам, и по планируемым результатам. Определение этих показателей требует от разработчиков программы определенной доли ответственности и соответствующих расчетов. Однако только в случае их реальности эти показатели будут выполнять свою организующую и контролирующую функцию.

   Все количественные показатели системы  целей и реализующих их мероприятий должны быть согласованы между собой. Достижение определенных целей или показателей по ряду мероприятий требует некоторых дополнительных условий. Таким условием может быть привлечение других служб и ведомств.

   Отдельные мероприятия могут потребовать  дополнительного технического обеспечения или целенаправленного финансирования. Все эти условия должны быть указаны в перечне мероприятий, иметь соответствующие обоснования и расчеты.

   Важнейшим разделом программы является описание механизма ее осуществления. Этот раздел включает:

• стимулирование (перечень льгот) выполнения заказов на поставку продукции и выполнения работ (услуг) для государственных нужд;
• перечень мер по организации управления реализацией программы (выбор головного заказчика и ответственного разработчика программы, назначение руководителя программы, выбор членов координационного совета, осуществляющего контроль за ходом реализации программы в соответствии с сетевым графиком);
• контроль за ходом выполнения программы в соответствии с утвержденным планом, этапами и финансированием реализации региональных программ в промышленности;
• увязка сроков поступления средств на финансирование программы из различных источников (федеральный бюджет, внебюджетный фонд, иностранные и частные отечественные инвестиции, взносы участников программы — министерств, ведомств, территориальных образований, городов, предприятий, государств — членов СНГ (на основе долевого участия), кредитов и отчислений от прибыли предприятий);
• оценка ожидаемых социально-экономических и экологических последствий задержки хода реализации программы и выработка своевременных рекомендаций по предотвращению нарушения сроков решения проблемы.

   Несмотря  на важность этого раздела, часто  раздел о механизме реализации программы  заменяется перечнем мероприятий, нацеленных на достижение намеченных результатов, или сводится к перечислению функций органа управления программой. Программы, в которых находят отражение конкретные экономические регуляторы, встречаются редко. И практически нет программ, где эти регуляторы увязывались бы с целевыми установками. Это обстоятельство является одной из причин, по которой большинство программ реализуется с нарушением сроков.

   Поэтому рекомендуемые в ходе реализации программы экономические регуляторы должны быть предварительно оценены с точки зрения их совместимости с уже действующими на конкретной территории экономическими регуляторами. В противном случае несовместимые наборы экономических регуляторов могут изменить цель и сферу применения предусмотренного в программе метода регулирования и привести к неожиданному для разработчиков программы результату.

   «Увязка рекомендуемого механизма реализации программы и организационно-экономических мер по стимулированию реализации программы должна последовательно охватывать следующие этапы:

I —  выбор приоритетных проблем (целей), требующих программного решения;

II —  разработка методов регулирования  и стимулирования выполнения  целевой программы (осуществляется под каждую проблему, цель или подцель);

III —  оценка социально-экономических  последствий нарушения сроков  реализации целевой программы (в соответствии с разработанным под данную программу «деревом» целей);

IV —  оценка результатов решения проблем  в предусмотренные программой  сроки (с учетом оценки «недополученного»  в срок эффекта от решения  проблемы).

   Из  этого следует, что кроме увязки целей, сроков, объемов финансирования, мероприятий и организационных мер на каждом этапе реализации целевой комплексной программы, целесообразно под каждую цель, подцель и задачу предложить конкретный административный или экономический регулятор, который стимулирует реализацию того или иного задания. В противном случае невыполнение какой-либо цели или подцели ставит под сомнение достижение намеченного эффекта. В результате от одного этапа реализации программы к другому будет нарастать показатель упущенной выгоды, что в конечном итоге повлияет на сроки выполнения программы. Игнорирование этого фактора (наряду с недофинансированием принятых программ) дискредитирует программный метод.

   Другой  причиной нарушения сроков реализации программ является нехватка финансирования. Опыт разработки и реализации целевых программ свидетельствует, что ни одна официально принятая программа никогда не финансировалась в объеме, первоначально предусмотренном соответствующими законодательными и правительственными документами.

   Для увязки организационных мер и экономических регуляторов с этапами реализации программы используется модель-схема (рис. 6.1).

    Рис. 6.1. Сопоставимость организационных мер и экономических регуляторов реализации программы

   На  базе этой модели можно разработать  график увязки всех стадий разработки и реализации программы между собой и четко сформулировать цели и задачи как для исполнителей программы, так и для ее заказчиков. Это позволит строго контролировать последовательность как разработки, так и реализации выполнения всех подпрограмм. В результате использования такой модели повысится результативность работы «дирекций программы», которые смогут приступить к ее реализации сразу же после ее утверждения.