Бюджетный процесс

ПОНЯТИЮ БП и  УЧАСТНИКИ БП. 

Бюджетный   процесс  — это регламентируемая правовыми нормами деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и  участников   бюджетного   процесса  по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (ст. 6 БК РФ).

Основные моменты   бюджетного   процесса  определены Конституцией РФ, детальная регламентация дана в  Бюджетном  кодексе РФ. При этом порядок  бюджетного   процесса , определяемый  Бюджетным  кодексом, применяется для всех уровней бюджетной системы. Субъекты РФ и органы местного самоуправления вправе конкретизировать порядок  бюджетного   процесса  в пределах, определенных БК РФ.

Бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует  календарному году и длится с 1 января по 31 декабря и действует только в течение одного года.

Деятельность  государственных органов и органов местного самоуправления от начала составления проекта бюджета до утверждения отчета о его исполнении занимает чуть больше двух лет. Этот срок в научной литературе называется бюджетным циклом. Конкретно процесс подготовки проектов бюджетов начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ. 

Бюджетный   процесс  можно разделить на несколько стадий: первая — составления проекта бюджета, вторая — рассмотрения и утверждения бюджета, третья — исполнения бюджета, четвертая — подготовки, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. Все стадии  бюджетного   процесса  жестко регламентированы процессуальными нормами  бюджетного  права, призванными обеспечить четкое бюджетное планирование и соблюдение бюджетной дисциплины. 

Бюджетный   процесс  строится на определенных принципах, соблюдение которых позволяет наиболее эффективно использовать средства государства. Помимо общих принципов построения  бюджетной  системы Российской Федерации можно назвать такие принципы  бюджетного   процесса , как ежегодность бюджета и специализация  бюджетных  показателей.

Ежегодность бюджета  означает, что бюджет принимается  сроком на один год — с 1 января по 31 декабря. Ежегодность дает возможность  более точно выявить тенденции  рыночного развития, учесть происходящие изменения в темпах роста производства, изменение курса рубля и т.д. Очень важно принять бюджет до наступления очередного финансового года — это позволяет своевременно сконцентрировать бюджетные средства, а также обеспечить все указанные в бюджете направления их расходования. Следует отметить, что в последние годы это удавалось очень редко — например, Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1999 год» подписан Президентом РФ 22 февраля 1999 г., т.е. почти через два месяца после начала финансового года. Однако на 2000 г. бюджет приобрел режим закона в последний день 1999 г.

Принцип специализации   бюджетных  показателей означает, что бюджеты всех уровней  бюджетной  системы Российской Федерации составляются по единой  бюджетной  классификации: с обязательной группировкой доходов и расходов по общим признакам с присвоением отдельным разделам бюджета точных наименований и порядковых номеров. В  бюджетном   процессе  активно используется  бюджетная  классификация Российской Федерации. 

Бюджетный  кодекс РФ называет две категории субъектов, которые от имени государства или муниципальных образований осуществляют  бюджетный   процесс . Первая — органы, обладающие  бюджетными  полномочиями и объединенные в систему, вторая —  участники   бюджетного   процесса . Перечень  участников   бюджетного   процесса  шире, чем перечень органов, обладающих  бюджетными  полномочиями. В группу  участников   бюджетного   процесса  включены не только уполномоченные органы государства или органы местного самоуправления, но иные субъекты, в том числе получатели  бюджетных  средств.

В группу  участников   бюджетного   процесса  входят Президент РФ, органы законодательной и исполнительной власти всех уровней. В категории  участников  от исполнительной власти помимо высших должностных лиц субъектов РФ и муниципалитетов названы финансовые органы, налоговые и таможенные структуры и другие уполномоченные органы. Отдельно упоминаются; Центральный банк как орган денежно-кредитного регулирования, органы государственного или муниципального контроля, а также государственные внебюджетные фонды, главные распорядители, просто распорядители  бюджетных  средств и прочие  участники , имеющие какие-либо  бюджетные , налоговые или иные полномочия, и получатели бюджетных средств. Сюда же относятся кредитные организации, если они имеют возможность осуществлять отдельные операции с бюджетными средствами.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, включены финансовые органы (прежде всего  министерства финансов), Центральный  банк РФ, органы государственного или муниципального финансового контроля. На федеральном уровне в случаях, определенных законодательством, допускается возможность возложения некоторых задач по осуществлению бюджетных полномочий на иные органы исполнительной власти. Федеральный уровень названной системы государственных органов определяется указами Президента РФ. Региональный уровень системы органов, обладающих бюджетными полномочиями, создается в соответствии с законодательством субъектов РФ. Муниципальные органы имеют право в целях обслуживания местного бюджета и управления его средствами создавать по своему усмотрению казначейства или иные финансовые органы.

Законодательные органы власти на всех уровнях, реализуя бюджетные полномочия, имеют право  рассматривать и утверждать бюджеты  и бюджеты внебюджетных фондов, заслушивать отчеты об их исполнении, а также осуществлять контроль по исполнению бюджетов. Кроме того, в компетенцию этих органов входит формирование контролирующих структур и определение их прав и обязанностей в части исполнения соответствующего бюджета и внебюджетных фондов. На федеральном уровне к таким контролирующим органам относится Счетная палата РФ.

Определяющая  роль в  бюджетном   процессе  принадлежит органам исполнительной власти всех уровней. Именно они обеспечивают всю подготовительную работу по составлению проектов бюджетов (включая бюджеты государственных внебюджетных фондов), готовят необходимые документы и материалы, которые затем вместе с проектами бюджетов вносятся на утверждение в законодательные органы. На исполнительные органы ложится самая ответственная миссия в бюджетом процессе — исполнение бюджета, что включает сбор доходов в бюджет, управление государственным или муниципальным долгом, осуществление расходов и контроль за исполнением бюджета или внебюджетного фонда. На исполнительные органы власти возлагается также обязанность представлять отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных органов власти.

Особая роль в  бюджетном   процессе  принадлежит Банку России. Именно он совместно с Правительством РФ обязан принимать участие в разработке и представлении в Государственную Думу основных направлений денежно-кредитной политики. К числу задач по реализации  бюджетного   процесса , выполняемых Банком России, относится и обслуживание счета бюджетов. Банк в этом случае выступает как хранилище денег. Еще одной задачей Банка России является осуществление функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

СТАДИИ СОСТАВЛЕНИЯ БП.

Бюджетный процесс состоит из пяти  стадий :  
 составление   проекта   бюджета ; 
рассмотрение  проекта   бюджета ; 
утверждение  бюджета ; 
исполнение  бюджета ; 
рассмотрение и утверждение отчета об исполнении  бюджета .  

Составлению   проекта   бюджета  предшествует разработка планов и прогнозов развития территорий и целевых программ. Решение о начале работы над  составлением   проекта  федерального  бюджета  принимается Президентом РФ. Правительство РФ организует поэтапную работу по  составлению   проекта  федерального  бюджета . 
В определенные сроки составляются: прогноз социальноэкономического развития, сводный баланс финансовых ресурсов, основные направления бюджетной политики РФ; рассчитываются контрольные цифры  проекта  федерального  бюджета  на соответствующий период и другие документы. Территориальные органы исполнительной власти ведут детальную проработку и согласование показателей социально-экономического развития и контрольных цифр федерального  бюджета . 
Правительство РФ одновременно с организацией работы по  составлению  федерального  бюджета  организует работу по доведению в определенные сроки до представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ инструктивного письма об особенностях  составления  расчетов к  проектам   бюджетов  на следующий финансовый год, в том числе о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах (минимальных) или их изменениях. 
Исполнительные органы власти субъектов РФ в установленные их представительными органами власти сроки исходя из необходимости утверждения бюджетов до начала финансового года доводят до представительных органов власти нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов, в том числе социальные и финансовые нормы и нормативы или их изменения, включая нормы и нормативы, утвержденные вышестоящим органом представительной власти. 
В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов местных бюджетов или бюджетов субъектов федерации соответствующий исполнительный орган власти представляет в вышестоящий исполнительный орган (исполнительные органы власти субъектов федерации - в Правительство РФ) необходимые расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня доходов и расходов, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов, а также данные об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию. 
Рассмотрение проекта бюджета представительным органом власти соответствующего субъекта бюджетного права предшествует принятию решения о санкционировании бюджетных расходов, которое является правовой основой для выделения бюджетных ассигнований. 
Как свидетельствует практика последних лет,, рассмотрение проекта федерального бюджета представительным органом России вызывает большое количество осложнений. Поэтому законодатель пошел по пути детальной регламентации порядка (технологии) и сроков рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете на каждый конкретный год. 
После принятия соответствующего проекта федерального закона к рассмотрению Государственной Думой он должен направляться в Совет Федерации Федерального Собрания РФ, комитеты Государственной Думы, другим субъектам нрава законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение. 
Бюджетное законодательство предусматривает возможность утверждения проекта федерального бюджета на соответствующий год после четырех чтений. После четвертого чтения проект федерального бюджета на соответствующий год рассматривается на пленарном заседании Государственной Думы для голосования в целом. Принятый Государственной Думой Федеральный закон "О федеральном бюджете на соответствующий год" в соответствии со статьями 105 и 107 Конституции РФ подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации и Президентом РФ. 
В случае непринятия проекта Федерального закона "О Федеральном бюджете на конкретный год" до 1 января конкретного года федеральные органы исполнительной власти имеют право производить расходование бюджетных средств по соответствующим разделам расходов, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной классификации ежемесячно в размере одной трети фактически произведенных расходов за IV квартал предшествующего года до принятия Федерального закона "О Федеральном бюджете на предстоящий год". 
Государственная Дума также может принять Федеральный закон "О финансировании расходов из Федерального бюджета в первом квартале конкретного года". В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование бюджетных средств в соответствии с указанным Федеральным законом. Подобная практика уже известна российской действительности. 
Исполнение бюджета совпадает с бюджетным годом и длится с 1 января по 31 декабря. Исполнение бюджета возложено на соответствующие исполнительные органы власти. Исполнение бюджета заключается в обеспечении полного и своевременного поступления предусмотренных в бюджетах доходов и в финансировании соответствующих расходов. Оперативное исполнение бюджетов осуществляется по бюджетной росписи, которая составляется соответствующим финансовым органом (Минфином России, министерств финансов республик в составе РФ, финансовыми управлениями (отделами) краев, областей и т. д.). 
Исполнение бюджетов осуществляется по доходной и расход 
ной частям бюджетов. Исполнение федерального бюджета завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие бюджетных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение бюджетных обязательств должно быть завершено федеральным казначейством 28 декабря. До 31 декабря включительно федеральное казначейство обязано оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. Счета, 
используемые для исполнения федерального бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря. 
Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующим бюджетным учреждением лицевые счета. 
После завершения операций по принятым бюджетным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете федерального бюджета подлежит учету в качестве остатка средств на начало очередного финансового года. 
Рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета  
осуществляются представительным органом власти. Представительный орган имеет право обратиться в органы прокуратуры РФ для проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета принятому закону (решению) о бюджете в случае превышения прав, предоставленных органу, исполняющему бюджет, по сокращению расходов, перемещению ассигнований 
и блокировке расходов и привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ 
представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. Одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в Государственную Думу вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов. 
Отчет об исполнении федерального бюдэюета должен быть составлен в соответствии со структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на отчетный год. 
Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год и готовит заключение по отчету Правительства РФ об исполнении федерального бюджета в течение 4,5 месяца после представления Правительством РФ указанного отчета в Государственную Думу. При этом палата использует материалы и результаты проведенных проверок. 
Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заключения Счетной палаты РФ. При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума, заслушивает: 
доклад руководителя федерального казначейства об исполнении федерального бюджета; 
доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета; 
доклад Генерального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного законодательства РФ; 
заключение Председателя Счетной палаты РФ. По предложению Председателя Государственной Думы либо по собственной инициативе Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного

финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства РФ. По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального 
бюджета и заключения Счетной палаты РФ Государственная Дума принимает одно из следующих решений об: 
утверждении отчета об исполнении федерального бюджета; 
отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.