Бюджетное право как элемент финансовой системы общества

    Царская Россия не имела Конституции,  хотя в 1906 г. были изданы  основные законы, согласно которым  появились Государственная Дума  и Государственный Совет.

    В 1940 г. вышел учебник финансового  права  и сразу возникли  споры о существовании финансового  права как самостоятельной отрасли  права, институтом которого считали  бюджетное право. В 40-е гг. XX в. мнение, что не существует  финансового права, высказывали  некоторые авторы, в том числе  М.М. Агарков, С.С. Шаргородский, О.С. Иоффе, С.С. Алексеев . Однако  в Тезисах "Система советского  социалистического права" АН  СССР после проведенной дискуссии  финансовое право было выделено  в самостоятельную отрасль .

    В период с 50-х - до начала 70-х гг. XX в. сложились следующие позиции: М.А. Гурвич считал, что финансовое право выделилось из административного права; И.Г. Мревлишвили  высказывал мнение, что финансовое право, за исключением бюджетного права, является гражданским правом; Р.О. Халфина, М.И. Пискотин  и др. полагали, что финансовое право существует, но выделилось на определенном этапе развития из конституционного права и административного права; Е.Н. Ровинский предложил выделять в системе права государства, кроме отрасли, еще и подотрасли; М.И. Пискотин предложил считать бюджетное право подотраслью (разделом) финансового права. Л.С. Воронова высказала мнение, что институт "бюджетное право" не может быть включен ни в одну отрасль права, поскольку он является межотраслевым институтом, состоящим из норм государственного, административного и финансового права , но позднее она изменила мнение.

    В 70 - 80-е гг. XX в. в дискуссии  победило направление о построении  системы права по предмету  правового регулирования, а не  по кругу общественных отношений.  Как пишут М.В. Павлюченко и  А.А. Ялбулганов, большая заслуга  ученых тех лет в том, что,  несмотря на различные мнения  о системе финансового права,  большинство ученых полагало, что  важнейшим его правовым институтом  является бюджетное право.

    Что же касается бюджетного  законодательства, то следует отметить, что в 50 - 60-е гг. прошлого столетия  в СССР был принят Закон  СССР "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик" .5 Во всех союзных и автономных республиках Союза ССР на основе указанного Закона также были приняты соответствующие законы. Так, в РСФСР был принят Закон РСФСР "О бюджетных правах РСФСР, автономных советских социалистических республик и местных советов народных депутатов РСФСР" .

    В 90-е гг. XX в. в России господствовало  мнение о признании финансового  права самостоятельной отраслью  права, поскольку из всех денежных  отношений финансы выделяются  именно тем, что выражают процесс  образования, перераспределения  доходов и фондов. Таким образом,  финансовое право имеет свой  предмет правового регулирования  - финансовую деятельность государства,  отличительным признаком финансов  является их императивность.

    В период перестройки законодательство  России развивалось по направлениям, составляющим группы правовых  институтов, оформленных, как правило,  базовыми актами. Представлялись  концепции развития нового законодательства  в Правительство РФ (в их разработке  принимали участие известные  ученые, а также автор настоящей  статьи), при этом одними из  первых были представлены концепции  развития финансового и бюджетного  законодательства. В дальнейшем  в юридической литературе было  внесено предложение о разработке Бюджетного кодекса Российской Федерации. Его принятие явилось важным событием для совершенствования бюджетного законодательства не только России, но и ряда стран СНГ .

    В настоящее время в России наука бюджетного права продолжает активно развиваться. Новый импульс совершенствованию бюджетно-правовых норм и отношений дал переход к новым рыночным условиям хозяйствования.            Начиная с 90-х годов прошлого века идет реформирование бюджетных отношений по всем направлениям - в отношении бюджетного процесса, межбюджетных отношений, разграничении доходов и расходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации. Происходящие в экономической, финансовой жизни страны изменения обусловили бурный рост и изменения бюджетного законодательства: впервые в России появился кодифицированный правовой акт в бюджетной сфере - Бюджетный кодекс РФ. В таких условиях резко возрос интерес исследователей к происходящим бюджетно-правовым явлениям, событиям, к новым бюджетно-правовым нормам и институтам. 
 

2. Понятие, предмет и методы регулирования бюджетного права

    В современных условиях развитие России как федеративного государства с рыночной формой экономики органически связано с бюджетной деятельностью и ее правовым механизмом.

    Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования государственных и местных бюджетов, регламентируются нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право России.⁶ Осуществление государством своих функций требует строгой регламентации отношений в области финансовых доходов и расходов. Для этого государство на законодательном уровне регулирует отношения, складывающиеся в процессе поступления, обращения, перераспределения и использования своих денежных средств.

    Бюджетное право — это подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность установленных государством общеобязательных однородных правовых норм, регулирующих имущественные и связанные с ними неимущественные общественные отношения, складывающиеся в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

    Сфера общественных отношений, на которую распространяется бюджетное право, образует его предмет.

    Особенность бюджетно-правового регулирования состоит в том, что в одних сферах бюджетной деятельности нормы бюджетного права непосредственно и в полном объеме регулируют эти общественные отношения, а в других — только учреждают, предопределяют финансовые отношения. В результате предмет бюджетного права складывается из двух групп отношений: атрибутивных (исключительных) и примыкающих (смежных).

    Важнейшей составной частью предмета бюджетного права выступают группы правовых отношений, регулирующих порядок образования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней, опосредующие бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за бюджетные правонарушения. Эти отношения преобладают в системе бюджетного права, являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом.⁷ Они включаются в предмет бюджетного права полностью и максимально им урегулированы.

    Другую группу отношений, образующих предмет бюджетного права, составляют отношения, примыкающие (смежные) к атрибутивным. Эти отношения детально регулируются иными подотраслями или институтами финансового права, создавая, таким образом, объекты совместного правового регулирования. Смежные правовые отношения регулируются нормами бюджетного права и соответствующего финансово-правового института двумя способами: либо одновременно, согласованно, либо по принципу «цепной реакции», когда нормы бюджетного права являются общими, учреждающими для этих отношений, а нормы соответствующего финансово-правового института — развивающими, уточняющими.

Совпадающим юридическим критерием атрибутивных и смежных бюджетно-правовых отношений  следует считать их внешнее закрепление  нормами права, включенными в  систему бюджетного законодательства.

    Примыкающие (смежные) правоотношения не являются обязательным признаком бюджетного права и подпадают под бюджетно-правовое воздействие в силу экономических, политических или иных причин, но в любом случае только тогда, когда в этом заинтересовано государство.     Например, образование бюджетов всех уровней в большей степени осуществляется на основе норм налогового права и норм иных институтов финансового права, регулирующих государственные доходы. Но это не означает, что налоговое право включается в систему бюджетного права.   Наличие налогового права только предопределено бюджетным правом в качестве института доходов бюджетов всех уровней. Отношения, складывающиеся в процессе установления и взимания налогов, проведения налогового контроля, привлечения к налоговой ответственности и т.п., не составляют предмета бюджетного права.⁸

    Наличие в предмете бюджетного права смежных, примыкающих элементов подтверждается и отнесением к сфере бюджетного регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. До принятия БК РФ эти отношения были исключительно предметом финансово-правового института государственного и муниципального кредита. Однако сведение норм различных финансово-правовых институтов в БК РФ как едином нормативном правовом акте было осуществлено государством в целях наиболее полного и разностороннего регулирования бюджетных отношений. Кодификация норм, регулирующих бюджетную деятельность, не означает механическую трансформацию, слияние различных видов финансово-правовых отношений в новый вид и объединение различных методов их регулирования в специфичный метод правового регулирования.

Включение отношений, возникающих по поводу осуществления  государственных и муниципальных  заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, в сферу  регулирования бюджетного законодательства, вызвано практическими потребностями, удобством пользования БК РФ. Механическое включение норм, регулирующих относительно обособленную сферу общественных отношений, в структуру законодательства иного правового института не означает поглощение одного правового института другим или образование таким способом новой правовой общности.

    Расширение бюджетного законодательства, его комплексный характер создают функциональное взаимодействие норм бюджетного права и государственного кредита как различных финансово-правовых институтов, но не создают новой подотрасли финансового права и не означают слияния бюджетного права с институтом государственного кредита. Государственные и муниципальные заимствования рассматриваются БК РФ только в качестве источников покрытия дефицита соответствующего бюджета, а государственный и муниципальный долг, государственный кредит — с позиций доходов или расходов бюджетной системы.

    Осуществление государственной и муниципальной кредитной деятельности происходит не только в целях покрытия бюджетного дефицита, но и в качестве самостоятельного направления финансовой деятельности государства.

    Таким образом, после кодификации норм бюджетного права и некоторых норм, регулирующих вопросы государственного и муниципального кредита, ни бюджетное право, ни институт государственного и муниципального кредита не утратили своих сущностных признаков в качестве самостоятельных структурных элементов финансового права. Использованная законодателем кодификация бюджетного законодательства не повлекла расширения предмета бюджетно-правового регулирования.

    Следовательно, предмет бюджетного права — это совокупность возникающих вследствие государственного учреждения, закрепления или регулирования общественных отношений в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Общественные  отношения, входящие в предмет бюджетного права, многообразны и классифицируются в обособленные группы, возникающие  относительно:

установления  доходных источников бюджетов всех уровней;

расходования  бюджетных денежных средств;

межбюджетного регулирования; бюджетного процесса;

осуществления бюджетного контроля;

установления  оснований ответственности за нарушения  бюджетного законодательства.

    Предмет бюджетного права находится в постоянной динамике. Правовое регулирование бюджетных отношений во многом зависит от воли государства. Так, увеличение роста правонарушений в сфере образования и расходования бюджетных фондов повлекло необходимость включения законодателем в БК РФ охранительных норм, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства, и, как следствие, предмет бюджетного права пополнился новым атрибутивным элементом.