«Институт
государственной
службы в Великобритании»
Содержание
Введение
1.Теория
административно-государственного
управления в Великобритании
2.
Структура института государственной
службы Великобритании
3.
Государственное управление в
Великобритании
Заключение
Список
литературы
Введение
Важное
направление современной политической
науки в странах Запада -- теория
административно-государственного управления,
одна из самых молодых и содержательных
теорий управления обществом. В прошлом
веке Оноре де Бальзак с горькой
иронией писал: «Существует только одна
гигантская машина, управляемая пигмеями,
и это бюрократия». Что же такое современная
государственная бюрократия в странах
Запада? Огромный монстр -- властный, жесткий,
невосприимчивый и назойливый? Или рациональная
система, созданная во имя всеобщего блага?
Найдены ли здесь механизмы, призванные
упорядочить развитие общественной жизни?
Или это осталось утопией, так и не воплощенной
в практику повседневного государственного
администрирования?
Размышляя
над этими непростыми вопросами,
я попытаюсь представить историю науки
административно-государственного управления
в странах Запада в тесной связи со стремлением
поставить на рациональную научную основу
практику государственного администрирования.
Именно поэтому основное внимание уделяется
сравнительному анализу основных теоретических
школ и направлений административно-государственного
управления в четырех ведущих странах
западного мира: США, Великобритании, Франции
и Германии. Выбор этих стран не случаен:
именно здесь сложились наиболее эффективные
демократические модели государственной
службы; американские, английские, французские
и немецкие политологи внесли весомый
вклад в создание и развитие теории административно-государственного
управления.
Задача
данной контрольной работы состоит в том,
чтобы провести некоторые параллели между
развитием административно-государственного
управления в странах Запада и в России.
И более детально рассмотреть институт
государственной службы Великобритании.
Я убеждена, что некритическое заимствование
чужого опыта приносит огромный вред развитию
любой страны. Сегодня, когда в России
происходит становление собственной школы
государственного администрирования,
особенно важно удержаться от соблазна
использования «готовых» западных форм.
1.
Теория административно-государственного
управления в Великобритании
Изучение
государственного управления в системе
английского академического обществознания
началось в конце прошлого столетия,
когда при Лондонском университете
была основана Лондонская школа экономики
и политических наук. В этой школе, а позже
в Оксфордском, Кембриджском, Манчестерском,
Ливерпульском и других университетах
до второй мировой войны было сосредоточено
преподавание и изучение государственного
управления, политических институтов,
государственной службы, английского
конституционного и административного
права. Эти дисциплины преподавались на
одноименных кафедрах или кафедрах политической
науки. Научные исследования до начала
30-х годов сводились, как правило, к формально-юридическому
описанию государственно-правовых институтов,
поскольку господствовал институциональный
подход к изучению административно-государственного
управления. Наиболее известными учеными
в этот период были Э. Баркер, Д. Коул, Г.
Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнеридр.
Начиная с 30-х годов в английской школе
административно-государственного управления
начинают господствовать бихевиоральные
методы изучения государственного администрирования.
С самого начала в рамках бихевиоральной
методологии сложились две основные тенденции
-- социологическая и экономическая, истоками
которых стали два различных понимания
природы человеческого поведения. Экономисты
рассматривали политику и государственное
управление как сферу рациональной деятельности
людей с неизменными целями, сводимыми
к стремлению извлечь максимальную выгоду.
Сторонники социологического подхода,
наоборот, стремились избежать подобной
однозначности и примитивизма, усматривая
в политическом поведении и государственной
деятельности результат влияния культурных
традиций, которым человек подчиняется
в большинстве случаев неосознанно. Еще
в 1908 г. видный английский психолог Дж.
Уоллес заявил о кризисе в политических
науках и государственном управлении,
вызванном тем, что рационализм отказывался
от изучения связей между политическим
поведением и «человеческой натурой»,
определяемой культурными, социальными
и расовыми факторами. Уоллес впервые
поставил серьезно вопрос о значении неосознанных
мотивов и политической деятельности
и о роли пропагандистских символов в
государственном управлении. Эти и многие
другие идеи Уоллеса были господствующими
в английской школе «public administration» вплоть
до 50-х годов XIX века. Экономический подход
в эти годы был на «втором плане» до тех
пор, пока не стало известно об успехах
формальных методов экономического анализа.
Крупнейшими представителями социологического
направления стали Э. Берч, И. Берлин, У.
Риз, Р. Роуз. По мнению И. Берлина, основным
в философии государственного управления
является «повиновение и насилие», поэтому
обходить вопрос оправдания власти и подчинения
ей ученые не вправе. Наличие или отсутствие
консенсуса относительно авторитета государства
в обществе Р. Роуз считает главным вопросом
любой политической системы. Авторитет
государственной власти может быть измерен,
с одной стороны, степенью ее поддержки
гражданами, а с другой -- тем, насколько
последние подчиняются ее законам.
В
работах Э. Берча рассматриваются
три понятия ответственности
в государственном управлении: ответственность
перед общественным мнением, проведение
продуманной государственной политики,
основанной на всестороннем анализе проблем;
ответственность перед парламентом. По
мнению Э. Берча, английская политическая
культура в качестве главной добродетели
выдвигает второй тип ответственности,
когда правительство идет даже на потерю
популярности ради осуществления того
курса, который кажется ему наиболее целесообразным.
Э. Берч полагает, что английская государственная
система предоставляет возможность влиять
на общественное мнение: правительство
может и должно находить компромисс с
ведущими группами общества, воспитывать
общественность, чтобы она осознала мотивы,
движущие правительственной деятельностью.
Ответственность членов правительства
перед парламентом выражается в ответственности
каждого министра за деятельность правительства
в целом и его ответственности за руководимую
им государственную службу. Однако эффективность
парламентского контроля за деятельностью
правительства постоянно снижается: у
«заднескамеечников» нет ни времени, ни
достаточных знаний, чтобы вникать в сложные
проблемы государственного управления.
Что касается групп интересов, то они предпочитают
проталкивать свои решения помимо парламента,
поэтому многие государственные и военные
проблемы содержатся в значительной степени
в тайне. Э. Берч весьма настороженно относится
к тому, что характер принятия государственных
решений модифицировался в результате
реформ 1966--1975 гг. и допускает определенную
степень взаимопроникновения между миром
государственной политики, ее официальными
представителями и университетами, предпринимателями
и работающими по найму. Среди факторов,
влияющих на принятие государственных
решений, он отмечает позицию премьер-министра,
«первого среди равных» в кабинете, деятельность
членов кабинета, давление профсоюзов
и организации промышленников, рядовых
членов парламента и средств массовой
информации, которые по традиции считаются
выразителями общественного мнения. Известно,
что в последние десятилетия ряд важных
решений (например о вступления в ЕЭС)
были приняты без предварительного обсуждения
в ходе парламентских выборов, и инициативы
их выдвижения принадлежит целиком правительству,
стоящему у власти. Э. Берч указал также
на изменение понятия «первичной ответственности
правительства» в современной Великобритании.
В начале столетия под ней подразумевалась
ответственность правительства перед
Короной, которая воплощает единство и
преемственность национальной жизни.
Сегодня под ней понимают ответственность
правительства перед народом.
Экономическое
направление в английской школе
административно-государственного управления
начало набирать силу после второй мировой
войны. В отличие от социологов, делавших
ставку на изучение влияния культурных
традиций и системы ценностей, экономисты
рассматривали государственное управление
как сферу рациональной деятельности
людей. Известный английский политолог
Б. Барри разработал концепцию «экономического
типа» государственной власти, осуществляемой
путем угроз и обещаний. Властные отношения
в обществе Б. Барри рассматривает в понятиях
выигрышей и потерь. Он полагает, что властные
отношения имеют место только тогда, когда
одна сторона выигрывает от их сохранения
больше, чем другая, располагая возможностями
добиваться повиновения последней ценой
минимальных убытков. Сам исследователь
считает, что хотя его модель и объясняет
некоторые аспекты процесса осуществления
властных отношений в государстве, она
весьма ограниченна. В частности, эта модель
не принимает во внимание различий, существующих
между объективным характером мотивов,
угроз, обещаний и субъективностью их
восприятия.
В
последнее время в английской
школе «public administration» появились
новые подходы и направления.
Наибольшим влиянием среди них пользуется
система «мягкого мышления». Во главе
этого направления стоит Питер
Чекланд, руководитель исследовательской
программы, осуществляемой Ланкастерским
университетом. Система «мягкого мышления»
появилась как следствие неудачной попытки
применения инженерной методологии (жесткого
подхода) к разрешению слабоструктурированных
проблемных управленческих ситуаций.
Система «жесткого мышления» исходила
из предпосылки имманентной системности
реального мира (и сферы управления) и
видела проблему в поиске оптимальных
путей движения к известным или заданным
целям. Система «мягкого мышления» перенесла
признак системности с реальности на процесс
ее познания. Этот подход позволяет структурировать
управленческие процессы посредством
исследования различных взглядов и позиций
и обсуждения их правомерности в конкретных
обстоятельствах. По мнению П. Чекланда,
единственный способ изучить целостность
-- посмотреть на нее с возможно большего
числа точек зрения. Он сознательно уходит
от традиционной парадигмы оптимизации
существующих процессов, основанной на
попытке идентификации и анализа систем
в реальном мире. Свой подход П. Чекланд
считает скорее интерпретационным, чем
функциональным. Решение проблем в управленческой
деятельности П. Чекланд рассматривает
как никогда не заканчивающийся процесс
познания. В каждом отдельном случае для
формирования управляющего воздействия
необходимо всестороннее изучение ситуации,
чтобы достичь приспособления участников,
вовлечь их в управленческую проблемную
ситуацию, в процесс формирования будущего
состояния своей организации. Завершая
характеристику английской школы административно-государственного
управления, следует подчеркнуть, что
в последние десятилетия она испытывает
значительное влияние американских политологов.
Это влияние особенно заметно в прикладных
исследованиях, которым уделяется больше
внимания, чем в предыдущий период.
2.
Структура института государственной
службы Великобритании
административный
государственный управление великобритания
Рассмотрим
основные уровни административно-государственного
управления в Великобритании. В отличие
от Франции Великобритания имеет
сильные традиции самоуправления в рамках
унитарной системы административно-государственного
управления. В течение всего XIX столетия
рост британского правительства на местном
уровне также способствовал некоторой
децентрализации административной власти
в стране. Все графства и города Великобритании
избирают свои Советы, которые формируют
постоянные административные комитеты,
ответственные каждый за свою конкретную
сферу управления. Эти Советы управляют
полицией, образованием, здравоохранением
и социальным вопросами. Центральная администрация
имеет право в любой момент вмешиваться
в местные дела и исправлять решения местных
властей по своему усмотрению. Но на практике
такое происходит лишь в чрезвычайных
случаях, так как британцы высоко ценят
местную автономию. Центральная администрация
британского правительства возглавляется
сегодня постоянным секретарем (профессиональный
администратор), ему помогают многочисленные
помощники, заместители и служащие на
более низких уровнях административного
управления. Лондонские бюрократы знают,
что лояльными они должны быть прежде
всего по отношению к своему министру,
и поэтому преданно осуществляют его политическую
линию, редко проявляя собственную инициативу.
Институт современной гражданской службы
сложился сравнительно недавно -- в 70-е
годы нашего столетия. В этот период в
стране были проведены крупные административные
реформы. Комитет по реформе гражданской
службы возглавил лорд Фултон. Он представил
правительству доклад «Гражданская служба»,
в котором содержалось 158 рекомендаций.
Все они были приняты правительством.
Констатировав недостатки гражданской
службы в стране и назвав ее «антикварной»,
комитет Фултона предложил принципиально
новую модель гражданской службы -- менеджеральную.
Идея заключалась в том, чтобы перенять
методы руководства в бизнесе, рациональные
и эффективные. В основу планов реорганизации
гражданской службы была положена американская
модель административно-государственного
управления.
Менеджеральная
модель государственной службы предполагает
вовлеченность административного аппарата
в процесс выработки и принятия политических
решений, касающихся как долгосрочной,
так и повседневной политики министерств.
В докладе комитета Фултона констатировалось,
что «гражданская служба работает под
политическим руководством, и на ней лежит
обязанность политической подотчетности».
Поэтому «гражданские служащие должны
иметь живое понимание политического
содержания того, что они делают и что
они советуют». В соответствии с рекомендациями
комитета Фултона организационная структура
министерств была перестроена таким образом,
чтобы приблизить их к решению политических
задач. В министерствах появились отделы
по планированию политики. Их задачей
стало следить за тем, чтобы повседневные
политические решения в министерствах
принимались с учетом долгосрочных политических
перспектив. Появилась должность старшего
советника министра по вопросам политики.
Этот советник назначался министром из
числа лиц, не принадлежащих к гражданским
служащим (т.е. из числа так называемых
аутсайдеров). В дополнение к этому министру
предоставили право нанимать на временной
основе такое число экспертов, какое он
сам сочтет необходимым. Как видно, модель,
предложенная комитетом Фултона, весьма
близка к той, которая существует во Франции
и в США, где министр приводит с собой политических
советников, образующих его кабинет. Члены
кабинета, состоящие из государственных
служащих, уходят в отставку вместе с министром.
Вместе с тем продолжает существовать
концепция «нейтральности» гражданской
службы.