Управління землекористуванням в населених пунктах

1. Управління землекористуванням в населених пунктах

Управління землекористуванням – це діяльність, спрямована на досягнення визначеної мети в сфері використання земельних ресурсів. Особливість процесу управління землекористуванням полягає в тім, що управлінський вплив присутній у всіх сферах життя суспільства. Безсумнівно, цей процес включає різноманітні види діяльності і велику кількість учасників, що призводить до проявлення конфлікту між різними органами виконавчої влади і між ними та власниками землі. Конфлікт між різними органами виконавчої влади, пояснюється існуючою структурою суб’єкту управління землекористуванням і невизначеностями в правовому полі. Конфлікт між різними органами виконавчої влади та власниками полягає у різниці суспільних і приватних інтересів при використанні землі в умовах ринкової економіки. Особливо гостро цей конфлікт проявляється в населених пунктах, які характеризуються багатофункціональністю використання територій і великою щільністю населення.

Основною задачею управління землекористуванням в населених пунктах є створення гармонічного середовища, що відповідає соціальним, економічним, психологічним та фізичним потребам населення в цілому (та окремого індивідуума зокрема) з урахуванням існуючих політичних, соціально-економічних, природнокліматичних та ін. умов.

Не є сумнівом, що в багатьох випадках ринкові механізми діють гарно, але взагалі ринкова система має недоліки пов’язані як з ефективністю так і справедливістю. Таким чином для ефективного функціонування ринку повинні бути забезпечені певні умови. У випадках коли вони не забезпечуються можливо спостерігати низьку ринкових недоліків:

- Існування обмеженої конкуренції грає важливу роль в питаннях розподілу землі та землекористування, з того часу як кожний шматок землі є унікальним. В принципі кожен землевласник є монополіст.

- Деякі послуги, такі як суспільні, не можуть бути забезпечені в достатній кількості. Ця проблема стосується, наприклад, забезпечення дорогами, рекреаційними територіями, територіями для водопостачання, енергозабезпечення, міське освітлення тощо.

- Існує багато випадків коли певний вид землекористування негативно впливає на інших і його власник не несе відповідальності (не сплачує) за причини негативного впливу. Негативні наслідки можуть проявлятися в забрудненні, шумі або запаху від впровадження будь яких видів землекористування. Існують більш вагомі, з точки зору функціонування міста, ефекти від землекористування які не відображаються у ринкових цінах та впливають на розвиток населеного пункту. Наслідки можуть проявляться на суміжних територіях, а іноді розповсюджуються на території розташовані на значних відстанях. До таких наслідків можна віднести збільшення транспортного, пішохідного руху, концентрацію споруд комунального обслуговування, та зростання кількості мешканців тощо.

Ці ринкові недоліки, в такому разі, означають що ринок не може без сторонньої допомоги гарантувати ефективне використання земельних ресурсів в комплексі. Інакше кажучи, вони виправдовують громадське втручання, з точки зору корегування питань які не вирішуються ринком і коригують активність землекористування.

Також ринок не завжди діє з загальною економічною ефективністю, це загально відомий факт, що ринок не приводить до справедливого розподілу багатств, доходів, землі і таке інше, серед громадян в суспільстві. Цей факт може виправдовувати державне втручання з точки зору перерозподілу ресурсів серед людей, наприклад, в порядку захисту інтересів соціально незахищених верств населення.

Планування територій, це процес регулювання використання територій, який полягає у створенні та впровадженні містобудівної документації, ухваленні та реалізації відповідних рішень. До містобудівної документації відносяться затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій [1].

Планування територій є фактично втручанням держави в питання власності земель з метою забезпечення ефективного використання і справедливого розподілу земельних ресурсів.

Планування – один із засобів управління, завдяки якому забезпечується єдиний напрямок усіх зусиль на досягнення загальної мети [2].

Планування, як і ринкові механізми також має свої вади:

- ієрархічність і багаторівневість процесу планування;

- складний бюрократичний апарат щодо реалізації і контролю прийнятих рішень;

- обмежений і складний контроль бюрократичного апарату і реалізації законів. Відповідальність за цей контроль, центральний уряд поклав на місцеві та регіональні органи влади;

- неоднозначність і складність врахування ринкових механізмів;

- обмежений контроль за приватним ринком;

- протиріччя, викликані політичними причинами. Це пов'язано з суперечливістю інтересів різних регіонів і міст.

Іншими словами, оскільки ні планування ні ринкові відносини не є панацеєю в питаннях управління землекористуванням, важливо зберігати баланс між цими підходами.

Механізми, якими керується будь-який уряд в процесі управління землекористуванням можна розділити на такі основні групи:

- правові інструменти (які встановлені на законодавчому рівні і мають юридичну силу);

- планувальні інструменти (які спрямовані на створення різнобічного планувального базису для прийняття рішень на різних рівнях планування використання територій);

- економічні інструменти (які спрямовані на забезпечення економічної ефективності землекористування);

- землевпорядні інструменти (які спрямовані на регулювання земельних відносин та раціональну організацію територій адміністративно-територіальних утворень і суб'єктів господарювання);

- ринкові інструменти (які спрямовані на розвиток відкритого ринку нерухомості при умові визначення її товаром і капіталом);

- організаційні інструменти (які забезпечують удосконалення системи управління і взаємозв’язків між її елементами);

- інформаційні інструменти (які сприяють збору, накопиченню, обробці, перетворенню, збереженню, пошуку, поширенню, обміну і видачі інформації).

Розглянемо більш детальніше планувальні механізми управління землекористуванням.

Необхідність планування використання територій зумовлена складністю та багатогранністю задач які вирішуються, довгостроковим характером переважної кількості видів використання територій, великими обсягами капіталовкладень (зокрема, будівництво є однією з наймасштабніших галузей інвестицій) та потребою комплексного врахування багатьох, часом суперечливих, факторів. Доцільність застосування планування територій усвідомлена в більшості країн світу, де для цього використовуються ті чи інші правові та нормативно-методичні механізми. Для того, щоб подолати природне протиріччя між засадами довгострокового планування і динамічними потребами ринкової економіки, ці механізми мають бути досить гнучкими.

Протягом минулих десятиріч плануванням було охоплено вся, без винятку, територія країни, однак цілі і методи планування тоталітарної держави не відповідають сучасним потребам. Це стосується не тільки суттєвого перегляду ряду соціальних та економічних цінностей, але й необхідності врахування принципово нових реалій, таких як запровадження місцевого самоврядування, виникнення ринкової конкурентоспроможності інтересів тощо. Тому не може бути механічного перенесення засобів і механізмів планування територій, відпрацьованих в радянські часи, до нових умов. Перший крок для включення планування територій, як обов’язкової ланки, до сфери управління використанням територій – це створення надійної нормативно-правової бази. Її завданням є не тільки регулювання на легітимних засадах досить складного комплексу відносин, пов’язаних з плануванням територій, але й запровадження цілком нових управлінських механізмів, що відповідатимуть вимогам демократичної правової держави з ринковою економікою. З останнє десятиріччя було прийнято ряд Законів які регулюють процес планування і забудови територій яких не існувало в радянські часи. До таких законів відносяться: Закон України “Про основи містобудування”(1992), Закон України “Про архітектурну діяльність” (1999), Закон України “Про планування і забудову територій”(2000). Згідно цих законів та іншої нормативної документації планування територій в Україні має ієрархічну трьох рівневу структуру.

Україна має значний досвід планування територій. Планування територій в Україні здійснюється на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

На кожному рівні вирішуються специфічні завдання, притаманні саме цьому рівню. Так, на національному рівні (Генеральна схема планування території, 2001) здійснюється всебічний аналіз і формулюються пропозиції щодо вдосконалення системи розселення, усунення диспропорцій у соціально-економічному розвитку регіонів, формування виробничого комплексу, трасування загальнодержавних комунікацій, поліпшення економічного районування, адміністративно-територіального устрою, екологічного режиму територій, вирішуються інші великомасштабні завдання. На регіональному рівні (Схеми планування територій АР Крим, областей, районів, їх груп, значних курортних або інших специфічних зон) ці завдання деталізуються з урахуванням історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей конкретних регіонів, їх етнічних і культурних традицій. На національному та регіональному рівнях планування територій є функцією держави, на цих рівнях формуються державні завдання і вимоги щодо конкретного використання територій, яке, зрозуміло, відбувається на місцевому рівні. Виходячи з цього, регулювання використання території на місцевому рівні становить найбільший інтерес і йому має приділятися найпильніша увага. Планування територій на місцевому рівні згідно з чинним законодавством належить до компетенції місцевого самоврядування. Місцеві ради, керуючись інтересами відповідних територіальних громад обов’язково здійснюють розроблення, затвердження і забезпечують реалізацію генеральних планів сіл, селищ і міст, детальних планів міських районів та окремих функціональних зон. Професійні вимоги щодо загального змісту та форми зазначеної містобудівної документації встановлюються державою. Передбачається, що генеральні плани населених пунктів визначатимуть на тривалий проектний період (орієнтовно 20 років) розміщення на відповідній території всіх передбачених видів використання земельних ділянок, в тому числі всіх видів будівництва, з урахуванням складного комплексу містобудівних факторів (існуюча планувальна структура, природно-кліматичні та інженерно-технічні умови, екологія, збереження історико-культурної спадщини тощо). Складання та затвердження містобудівної документації здійснюватиметься на засадах узгодження приватних, громадських та державних інтересів. Вперше згідно до наведеного вище законодавства вводяться нові види проектної документації та нормативно правові акти. Це стосується зокрема планів так званих “червоних ліній”, які утворюють вулично-магістральний планувальний каркас населених пунктів і забезпечують функціонування і перспективний розвиток міської інженерно-транспортної інфраструктури. Вперше “червоні лінії” отримають правовий статус і план “Червоних лінії”, як самостійний документ, запроваджуватиметься вперше. Передбачається також, що сільські, селищні, міські ради встановлюватимуть місцеві правила забудови і надалі керуватимуться ними при прийнятті рішень щодо використання та забудови територій. Правила є нормативно-правовим актом місцевого самоврядування, ними вичерпно регулюватимуться питання щодо всіх видів використання і забудови території населеного пункту. Невід’ємною складовою частиною правил є план або карта поділу відповідної території на зони з різними видами забудови або інших видів використання земельних ділянок. Для кожної з цих зон у текстовій частині правил встановлюється перелік обов’язкових вимог щодо призначення, розмірів та архітектури будівель, їх розміщення на ділянках, розміру цих ділянок та ін. Правила містять дані про всі планувальні обмеження на використання земельних ділянок. Після затвердження правила підлягають оприлюдненню і є надалі доступними для всіх фізичних і юридичних осіб. Таким чином усі потенційні інвестори при ознайомленні з правилами отримають докладну інформацію, де і яким чином вони можуть реалізувати свої наміри щодо будівництва або іншої діяльності на території населеного пункту. Якщо пропозиції з реалізації цих намірів цілком відповідають вимогам правил, процедура отримання відповідних дозволів має бути спрощеною, і інвестор матиме впевненість у позитивному і швидкому задоволенні своїх клопотань. Застосування правил, таким чином, кардинально впливатиме на створення сприятливого інвестиційного клімату, забезпечення сталого розвитку території, зменшення рівня корумпованості тощо. Отже запровадження планування територій на сучасній легітимній базі матиме суттєве значення для вдосконалення сучасного процесу управління землекористуванням.

Планування та забудова окремих земельних ділянок, що належать на праві власності чи праві користування, здійснюється їх власниками чи користувачами у встановленому законодавством порядку.

Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань забудови та іншого використання територій, вибору, вилучення (викупу) і надання земельних ділянок для містобудівних потреб приймаються в межах, визначених законом відповідно до містобудівної документації за погодженням з спеціально уповноваженими органами з питань містобудування та архітектури.

              Очевидно, що від рішень щодо планування територій чимало залежатиме подальша доля землекористувань, які існують в населеному пункті а також можливості інвестицій в той чи інший вид діяльності.

З практичної точки зору найбільший інтерес становлять механізми реалізації положень затверджених проектів через повсякденну практику управління використанням територій, яке здійснюється місцевими органами влади: при прийнятті рішень щодо відведення земельних ділянок, регулюванні землекористування, наданні дозволів на будівництво та ін. Відповідно до цього, велике значення має деталізація прийнятих планів. Висока деталізація планування залишає відносно малу кількість питань для вирішення, що зручно, коли є великий попит на дозволи, оскільки робить процедуру їх надання швидкою і простою. Проте, якщо рівень активності по забудові невеликий, буде зручніше приймати індивідуальні рішення для кожного випадку. Деталізовані плани мають певний “стабілізуючий” вплив. Інерція внесення змін зменшує ризик від прийняття занадто поспішних рішень. Проте, з іншого боку, занадто деталізований план може стати гальмом для дій, оскільки не є гнучким і не може оперативно реагувати на нові потреби і вимоги щодо змін землекористування. Але занадто низький рівень деталізації призводить до значного розриву між планом і його реалізацією. Із наведеного вище видно, що не існує готових відповідей на питання, наскільки детальним має бути планування. Це залежить від державних, регіональних і місцевих особливостей території і значно впливає на надання дозволів щодо змін землекористувань.

При плануванні розвитку деяких територій, наприклад, побудові комплексу соціального обслуговування населення, нового мікрорайону, елементів вулично-дорожньої мережі, міська рада постає перед необхідністю придбання, а в разі незгоди власника - вилучення земельних ділянок для потреб міста. Звичайно, місцева влада зацікавлена в тому, щоб переговори щодо продажу землі з її власником були продуктивними, проте можуть бути ситуації, коли розгляду справи в суді не уникнути, коли власник ніяку заміну не вважає рівноцінною і висловлює свій протест проти влади або вимагає занадто високої ціни за нерухомість. В таких випадках суд може застосувати експропріацію земельної ділянки муніципалітетом. Проте, для застосування такого інструменту повинні бути поважні причини, оскільки рішення про експропріацію порушує індивідуальні права приватної особи. Завжди важко визначити ту межу, коли є суспільна необхідність в ураженні приватних прав. Таким чином, важливим аспектом є визначення необхідності такої міри – можлива ситуація, коли альтернативні пропозиції не гірші і пов’язані з меншими проблемами щодо придбання землі. Як правило, вважається, що суспільні інтереси мають перевагу перед приватними.