Структура административного процесса

2

СОДЕРЖАНИЕ

Введение              3

1. Понятие, назначение, признаки, принципы, особенности и стадии административного процесса              5

2. Понятие и структура административного процесса              8

3. Особенность структуры административного процесса по сравнению со структурой гражданского или уголовного процесса              12

Заключение              17

Список литературы              19

Введение

Множественность сфер применения нормативно-правовых актов государственного управления обусловливает многообразие разрешаемых индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления. Поэтому практическая деятельность органов государственного управления является не только позитивно-созидательной, направленной на удовлетворение интересов объектов управления (обеспечение жилищного строительства и управление жилищным фондом, реализация земельной реформы, управление транспортом и т.д.) но и обеспечение "собственно" распорядительства посредством реализации мер административно-правового принуждения (мер пресечения противоправного поведения объектов управления, мер административного взыскания и административно - восстановительных мер). В связи с этим субъектами административно-правовых отношений являются не только органы государственного управления и их должностные лица, но и органы прокуратуры и правосудия, прокуроры и судьи.

Административный процесс — это урегулированный административно-процессуальными нормами порядок разрешения индивидуально-конкретных дел, возникающих в форме государственного управления. Административный процесс представляет собой совокупность производств, которыми признаются следующие: по принятию нормативных правовых актов в сфере государственного управления; по обращениям граждан (заявлениям, предложениям); по организационным вопросам в аппарате государственного управления и др. Эти производства в своей совокупности образуют структуру административного процесса.

В формировании представления об административном процессе и административно-процессуальном праве могут быть использованы различные методологические подходы и концептуальные конструкции. Современные представления об административном процессе и административно-процессуальном праве основаны на выводе о том, что предмет административного права должен увязываться с правоотношениями, возникающими в связи с реализацией функции исполнительной власти любым из субъектов государственной власти.

Следует согласиться с позицией Ю.Н. Старилова, что «новая сущность административного права состоит в том, что административное право регламентирует отношения не только в сфере исполнительной власти и публичного управления, но и в сферах судебной и законодательной власти»[1].

В методологическом плане следует указать также на необходимость однозначного использования терминологии при формировании представления об административном процессе, что не всегда выдерживается даже в глубоких и заслуживающих внимание исследованиях. Административный процесс принято понимать как административно-процессуальную деятельность в отличие от административно-процессуального права, представляющего собой систему норм, регулирующих административно-процессуальную деятельность. Анализ сущности и особенностей административного процесса есть предпосылка формирования правильного и всестороннего представления об административно-процессуальном праве.

В данной работе я попытаюсь представить обзор дискуссии о структуре административного процесса.

1. Понятие, назначение, признаки, принципы, особенности и стадии административного процесса

Административный процесс — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти.

Назначение административного процесса в правовом смысле — это последовательная реализация норм материального права. Материальные нормы административного права реализуются в ходе исполнительно-распорядительной деятельности субъектов государственного управления так же, как в процессе деятельности по рассмотрению дел об административных правонарушениях. При этом различным сферам реализации материальных норм административного права в равной степени посвящены различные процессуальные нормы административного права.

Признаки административного процесса:

            урегулированность специальными процессуальными нормами административного права;

            участие в процессе уполномоченного органа государственного управления должностного лица;

            рассмотрение и разрешение индивидуального административного дела;

            наличие нескольких стадий процесса;

            юридическая формализация процесса.

Принципы административного процесса:

       Принцип законности означает необходимость соответствия действий властных субъектов административного процесса требованиям закона.

       Принцип компетентности подразумевает, что осуществление процессуальных полномочий должно быть отнесено к компетенции соответствующего органа исполнительной власти. В противном случае он не вправе быть участником административного процесса.

       Принцип охраны интересов личности и государства предполагает необходимость соблюдения общего правила о приоритете личности и охране ее интересов как основной задаче государства. В связи с этим органы государственного управления должны руководствоваться в процессуальной деятельности не только интересами государства, но и частными интересами подвластных участников процесса.

       Принцип процессуального равенства устанавливает, что стороны административного процесса равны перед законом, а также наделены равными правами и обязанностями в процессе разбирательства индивидуального административного дела (состязательность процесса).

       Принцип стремления к достижению истины при разрешении индивидуального дела означает необходимость всестороннего и полного анализа обстоятельств дела, а также беспристрастность участника, принимающего управленческое решение.

       Принцип доступности выражается в наличии возможности для каждой из сторон беспрепятственно участвовать во всех стадиях рассмотрения индивидуального административного дела.

       Принцип гласности предполагает открытость рассмотрения различных категорий дел.

       Принцип экономичности выражается в установлении сжатых сроков для осуществления комплекса процессуальных действий, в отсутствии необходимости наличия специальных материальных ресурсов, требуемых для осуществления отдельных процессуальных действий.

       Принцип ответственности должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение.

Специфика административного процесса, сформировавшегося в качестве теоретически выделяемой области правоотношений внутри административного права, заключается в том, что в отличие от уголовного или гражданского процесса, где процедура устанавливается исключительно применительно к разрешению спорной ситуации в рамках судопроизводства, административный процесс имеет в своей основе позитивные процедуры, существующие в рамках реализации исполнительных и распорядительных правомочий субъектов государственного управления. Управленческая деятельность органов государственного управления и должностных лиц средствами административного права заключена в определенные процедурные рамки.

Юридические нормы оформляют стадии процессуальной деятельности. Каждое индивидуальное административное дело независимо от вида процедуры проходит ряд необходимых стадий:

         анализ ситуации (фиксация информации в виде протоколов, справок, схем, отчетов);

         принятие решения (приказа, постановления, инструкции);

         исполнение решения.

2. Понятие и структура административного процесса

В юридической литературе сложилось в основном два подхода к определению и пониманию административного процесса: узкий и широкий.

Административный процесс в узком смысле (административно-юрисдикционный процесс) — это регламентируемая законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения.

Административный процесс в широком смысле — это урегулированный правом порядок рассмотрения индивидуально конкретных дел в сфере исполнительной деятельности органами государственного управления, а в предусмотренных законом случаях и другими, уполномоченными на то органами. Широкая трактовка административного процесса позволяет включить в его состав помимо административно-юрисдикционных производств также производства управленческого характера.

Расхождения ученых в понимании административного процесса не могло не сказаться на теоретических разработках вопроса о структуре административного процесса. На данном этапе развития науки административного права и административного законодательства структуру административного процесса можно представить в виде четырехуровневой системы, которая включает в себя:

1)      производства;

2)      стадии;

3)      этапы и

4)      действия.

Главным элементом структуры юридического процесса, в том числе и административного процесса, является процессуальное производство. Административное производство — это системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий, которые: во-первых, образуют определенную совокупность процессуальных отношений, отличающихся предметной характеристикой и связанностью с соответствующими материальными правоотношениями; во-вторых, вызывают потребности установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств, рассматриваемого административного дела; в-третьих, обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных процессуальных результатов в соответствующих актах и документах.

В зависимости от субъекта ведущего административное производство, их делят на два вида:

1) производства, которые реализуются в судебном порядке;

2) производства, осуществляемые органами государственной исполнительной власти и иными организациями, предусмотренными действующим законодательством Украины.

Второй вид административных производств можно разделить на две группы:

1) юрисдикционные производства (например, производство по делам об административных правонарушениях; производство по жалобам граждан; дисциплинарное производство и др.) и

2) производства управленческого характера (например, регистрационное производство; производство по выдаче разрешений и лицензий; производство по рассмотрению заявлений и предложений граждан и др.).

Аверьянов В. считает, что судопроизводство в административных судах (то есть административная юстиция) по своей правовой природе больше относится к отраслям так называемого «судебно-процессуального права» и не имеет ничего общего с предметом административного права кроме используемого термина «административное». Необходимо при этом отметить, что административно-процессуальное право В. Аверьянов рассматривает в качестве института административного права.

Вопрос о перечне производств в юридической литературе решался по-разному. Сторонники узкого понимания административного процесса представляли его структуру перечнем производств по разрешению споров и применению мер принуждения в государственном управлении. Сторонники широкого понимания административного процесса включают в структуру процесса управленческие (положительные) и юрисдикционные производства. Поэтому в юридической литературе встречаются разнообразные точки зрения относительно количества административных производств и критериев их классификации.

В.Д. Сорокин выделяет две группы производств: производство по принятию нормативных управленческих актов и производства по индивидуально-конкретным делам. Во вторую группу В.Д. Сорокин включает несколько видов производств:

а) производство по предложениям и заявлениям граждан;

б) производство по административно-правовым жалобам и спорам;

в) производство по организационным делам в аппарате государственного управления;

г) производство по делам о поощрениях в сфере государственного управления;

д) производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления[2].

O.K. Застрожная, соглашаясь с мнением В.Д. Сорокина о делении административного процесса на две группы: производство по изданию нормативных актов управления и производства по принятию индивидуальных правоприменительных актов, предлагает классифицировать правоприменительные организационные отношения в зависимости от сферы их реализации: внутренней, то есть осуществляемой внутри аппарата управления в целом; и внешней, состоящей из отношений с другими субъектами административно-процессуальных отношений. Отсюда все правоприменительные производства она делит на два вида:

1) административно-процессуальные производства во внутренней сфере управления, к которым, например, относит производство по организационным делам (по комплектованию штатов и т.д.); производство по применению мер поощрения в государственном управлении; производство по применению мер дисциплинарного взыскания к государственным служащим и

2) административно-процессуальные производства во внешней сфере управления — производство по рассмотрению обращений граждан и организаций; производство по рассмотрению жалоб; комплексное производство по применению мер административного принуждения[3].

3. Особенность структуры административного процесса по сравнению со структурой гражданского или уголовного процесса

Л.В. Коваль также делит производства административного процесса в зависимости от сферы, на которую распространяется действие соответствующих административно-процессуальных норм, на две группы. Первая — это группа производств, которые реализуют действия разрешительно-регистрационного, контрольно-надзорного характера; предоставляют процедуры разрешения земельных, налоговых и других дел; создают процессуальный режим по решению дел об административных правонарушениях. Другая группа производств — процедуры, которых направлены на реализацию действий по исполнительно-распорядительной деятельности внутри государственных органов (деловодство, производство по изданию индивидуальных актов управления, по применению дисциплинарных взысканий и др.)[4]

Ю.М. Козлов к видам административных производств относит:

а) производство по вопросам организации государственного аппарата;

б) производство по заявлениям и предложениям граждан;

в) производство по жалобам;

г) производство по делам о применении принудительных мер (дисциплинарных, материальных или административных);

д) производство по делам, связанным с применением материальных норм трудового, финансового, земельного права[5].

Ю.П. Битяк, В.В. Зуй выделяют следующие виды производств административного процесса:

1) по разработке и принятию нормативных актов;

2) по принятию индивидуальных актов управления;

3) по применению административно-процессуальных мероприятий и мер по пресечению;

4) по делам об административных правонарушениях;

5) по применению дисциплинарных взысканий;

6) регистрационно-разрешительное;

7) надзорно-контрольное;

8) по обращениям граждан;

9) по земельным, пенсионным, налоговым, бюджетно-финансовым делам;

10) по делам по возмещению материального ущерба и др.

Д. Н. Бахрах предлагает рассматривать три вида административных производств:

1) производства административного правотворчества;

2) правонаделительные (оперативно-распорядительные) производства;

3)административно-юрисдикционные производства.

Так, к правонаделительным производствам он относит производства: по комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы и др.); по приватизации государственного и муниципального имущества; поощрительное; распределительное; разрешительное и другие.

К админис-тративно-юрисдикционным производствам Д.Н. Бахрах относит производства: по жалобам и заявлениям граждан; по делам об административных правонарушениях; по применению мер административного пресечения (принудительного лечения и др.); дисциплинарное.

А.С. Васильев считает, что на основе анализа действующего законодательства к видам производств, которые входят в административно-юрисдикционный процесс, можно отнести: производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; производство по жалобам.

Наиболее развернутую структуру административного процесса предложил В.К. Колпаков, который классифицировал производства на три вида: нормотворческие, учредительные и правоприменительные.

По его мнению, для нормотворческих наиболее характерным является производство по изданию нормативных актов управления. Для учредительных наиболее характерными производствами являются:

1) производства по созданию, реорганизации и ликвидации организационных структур в сфере государственного управления;

2) производства по комплектованию организационных структур в сфере государственного управления персоналом.

К правоприменительным производствам В.К. Колпаков относит:

1) производства по применению мер принуждения в государственном управлении:

а) дисциплинарное производство;

б) производства по делам об административных правонарушениях;

в) производства по применению мер материального воздействия.

2) производства по применению мер поощрения и стимулирования в государственном управлении:

а) производства по делам о награждении государственными наградами, отличиями Президента, грамотами и т.д.;

б)  производства по делам о присвоении почетных и иных званий;

в)  производства по делам о премировании;

г)  производства по делам о снятии взысканий и т.д.

3)  производства по реализации гражданами своих прав и обязанностей.

Таким образом, каждый ученый называет свое количество производств, в зависимости от того или иного критерия классификации.

Итак, к административно-юрисдикционным производствам следует отнести:

1) производство по делам об административных правонарушениях;

2) производство по применению мер предупреждения и пресечения;

3) производство по жалобам;

4) дисциплинарное производство.

Вторым элементом структуры административного процесса является стадия производства. Стадии следует рассматривать как совокупность действий, которые различаются: непосредственными целями и задачами; особым кругом участников и спецификой их правового статуса; комплексом процессуальных действий; кругом юридических фактов; правовыми результатами и их процессуальным оформлением.

Д.Н. Бахрах называет общими для административного процесса, а значит и для любого из входящих в него производств такие стадии:

1) анализ ситуации (в разных производствах она может называться по разному: административное расследование; проверка жалобы; обсуждение правового акта и т.д.), в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, справок, схем, отчетов и кладется в основу управленческих решений;

2) принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Решение — сознательно-волевой акт выбора одной из существующих возможностей. В нем содержится императивная, новая информация, созданная субъектом власти;

3) исполнение решения. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные действия, права, отношения, процессы, блага.

Каждое административное производство специфично в зависимости от целей и задач, которые достигаются и решаются в ходе данного производства, а также круга участников производства. Поэтому процесс выделения в рамках административного производства определенных стадий должен носить объективный характер и не зависеть от субъективного понимания его последовательности. Самостоятельность каждой стадии обусловлена определенными критериями, которые можно разбить на две группы: конститутивные и факультативные90. В качестве конститутивных критериев выступают: конкретные задачи и функции, присущие только одной стадии; система юридических фактов, непосредственно обеспечивающих переход из одной стадии в другую; специфичность правового положения участников производства; специфичность совершаемых операций и характер юридических последствий; особенности закрепленных в соответствующем процессуальном акте (документе) конечных материально-правовых результатов. Наряду с этим в каждой отдельной стадии производства могут быть обнаружены факультативные признаки, которые подчеркивают автономность стадий и их специфическое проявление в рамках административного производства. Этот перечень критериев не является исчерпывающим при определении самостоятельных стадий производства, но с их помощью можно установить пределы, границы каждой отдельной стадии административного производства и более правильное их вычленение. Поэтому каждое административное производство характеризуется своим определенным количеством стадий, среди которых можно выделить обязательные и факультативные стадии.

Обязательная стадия производства — это стадия административного производства, прохождение которой является обязательным для достижения целей и задач, поставленных перед производством. Например, в производстве обжалования одной из обязательных стадий всегда выступает стадия рассмотрения и принятия решения по жалобе.

Факультативная стадия производства — это стадия административного производства, прохождение которой не всегда является обязательным для достижения общих целей и задач производства. Например, факультативной стадией в производстве по делам об административных правонарушениях выступает стадия пересмотра постановления (решения) по делу.

Каждая стадия производства состоит из определенного количества этапов. Этапы административного производства — это совокупность действий, преследующих какую-то внутристадийную промежуточную цель. Например, вторая стадия производства по делам об административных правонарушениях — рассмотрение и принятие постановления (решения) по делу — включает в себя такие этапы: подготовка к рассмотрению дела; анализ имеющихся данных; принятие постановления; доведение постановления до сведения правонарушителя и потерпевшего.

Заключение

Таким образом, фактическое содержание административного процесса охватывает четыре типа административно-процессуальной деятельности, реализуемой различными органами публичной власти:

1. Правотворческую деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, а также субъектов, имеющих правотворческие полномочия по принятию подзаконных нормативных актов в сфере исполнительной власти;

2. Положительную, организационно-процедурную деятельность по осуществлению функций и целей управления, возникающая при применении регулятивных норм материального административного права;

3. Юрисдикционную деятельность по рассмотрению споров в сфере реализации исполнительной власти и по применению мер административного принуждения, в том числе административных наказаний, назначаемых судами;

4. Судебный контроль за законностью деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти.

Таким образом, в административном праве фактически существует три подхода к пониманию административного процесса, которые условно можно обозначить: юрисдикционный, управленческий и действительно широкий, за пределами которого стираются границы между формами реализации норм материального права, между материальными и процессуальными нормами, между формами юридической деятельности.

Тем не менее, как представляется, не вызывает обоснованных возражений утверждения о том, что юридический процесс - это:

1. Сознательная целенаправленная деятельность; разновидность социального процесса;

2. Этой деятельности присущ властный характер, поскольку в ней реализуются властные полномочия государственных и муниципальных органов;

3. Эта деятельность имеет юридическое содержание, направлена на решение юридических дел и достижение определенного юридического результата;

4. Результаты процесса оформляются в официальных юридических документах;

5. Юридический процесс - это правовая форма реализации функций органов власти. Его виды и особенности организации определяются характером, видом власти, которую он обслуживает.

6. Ему свойственна достаточно полная (или в основном) регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами.

Таким образом, административный процесс обладает всеми признаками юридического процесса и имеет характерные особенности, что позволяет с учётом обширного массива административно-процессуального законодательства поставить его в один ряд с имеющими высокую степень организации уголовными и гражданскими процессами. В отличие, от которых административный процесс имеет более сложную структуру.

В заключение следует отметить, что процессуальная форма реализации административных правовых норм обеспечивает реальное восприятие и функционирование административных отношений.

Список литературы

1.         Административное законодательство Российской Федерации / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. – М.: Ин-т государства и права РАН, 2004.

2.         Административное право: Учебник / Под ред. В.Я. Кикотя. – М: Юрист, 2002.

3.         Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. – М: Юрист, 2002.

4.         Административно-правовое регулирование экономических отношений / Под ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманевой. – М.: Ин-т государства и права РАН, 2008.

5.         Атаманчук Г.В. Административное право. – М.: Академия государственной службы, 2004.

6.         Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. — М.: Изд. «БЕК», 2006.

7.         Бачило И.Л., Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. и др. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. – М.: Юристъ, 2008..

8.         Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право. – М.: Эксмо, 2005.

9.         Застрожная O.K. Советский административный процесс. Учебное пособие. — Воронеж, 1995.

10.     Институты административного права России / Под ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманевой. – М.: Институт государства и права РАН, 2009.

11.     Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. – М.: Новая правовая культура, 2004

12.     Коваль Л.В. Административное право: Курс лекций для студентов. — Киев, 2008.

13.     Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. — М., 2007.

14.     Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Н.Г. Салищевой, Е.Н. Сидоренко, А.Ю. Якимова и др. – М.: Велби, 2002.

15.     Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. – М.: Юристъ, 2007.

16.     Россинский Б.В. Административное право: Учебно-метод. и практ. пособ. – М.: Право и закон, 2006

17.     Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. – М.: Ин-т государства и права РАН, 2007.

18.     Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. — М.: «Юридическа литература», 2002.

19.     Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). — СПб: Юридический центр Пресс, 2003.

20.     Старилов Ю.Н. Административное право - на уровень правового государства. - Саратов: Изд-во Саратовского ГУ, 2003.

21.     Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. – М.: Юринформцентр, 2005

22.     Чиркин В.Е. Государственное и имущественное управление: Учебник. – М.: Юристъ, 2003.