Современный опыт административно-государственного управления в Германии и перспективы формирования российской школы государственного а

Глава 2. Система  государственной службы в Германии

2.1 Историческое  обоснование административно-государственного  типа управления в Германии

Среди европейских стран  с федеральным типом административно-государственного управления наиболее влиятельной является Германия. Обратимся вначале к  истории германской бюрократии.

Пруссия и ее правящий класс - юнкеры - наложили свой отпечаток на германскую администрацию. Покорность, работоспособность и трудолюбие - все эти качества с самого начала культивировались аристократическим  юнкерством. Уже в XVIII веке прусский король Фридрих Великий, имевший  страсть к эффективной администрации, организовал университеты для подготовки бюрократов. При объединении Германии под прусским господством прусский административный стиль распространился  на новую нацию. Демократические принципы управления не ценились среди германских администраторов - преданность императору была более важной. Одной из причин, приведших к краху Веймарской республики (1919-1933), было то, что класс государственных служащих не испытывал ничего, кроме презрения к демократии. С появлением Третьего Рейха бюрократы с готовностью устремились к Гитлеру.

Крах гитлеровской Германии значительно изменил дух и  структуры боннской бюрократии. Сегодняшние  гражданские служащие в этой стране привержены демократии. Они получают профессиональную подготовку на последних  курсах в различных университетах  страны. Боннские бюрократы имеют  тенденцию педантично следовать  духу Римского права, искусно сведенного в неизменный кодекс, что придает  гражданским служащим отчасти догматический, книжный образ мышления.

В последние десятилетия  произошли значительные изменения  в «политическом мировоззрении» чиновников, иной стала их роль в  политической жизни страны. Государственные  служащие Германии - это уже не то «особое сословие», каким оно  было в германской империи. Давно  нет претензий на «независимость и надпартийность» государственного аппарата, что было характерно для бюрократии Веймарской республики. Английский политолог К. Дайсон (профессор Ливерпульского университета) справедливо отмечает, что в послевоенные годы образ немецкого чиновника - объективного и беспристрастного вершителя общественных интересов - был основательно поколеблен. Он также подчеркивает, что развитие бюрократии в Германии осуществлялось при направляющем воздействии политических партий.

Действительно, ведущая роль партий в политическом процессе Германии (закрепленная Основным законом) оказывала  и продолжает оказывать серьезное  влияние на развитие системы государственного управления. Следует выделить ряд  факторов, способствовавших активной роли политических партий в становлении  и эволюции системы государственной  администрации в Германии:

• концепция «надпартийности и политической нейтральности» бюрократии была скомпрометирована в период нацизма;

• процесс денацификации  системы государственной службы не дал желаемых результатов, что  привело к возникновению феномена партийного «патронажа» - покровительства  по отношению к государственной  администрации;

• именно партии как наиболее «надежные» институты пользовались полной поддержкой западных союзников;

• наличие членов партии на государственной службе рассматривалось  как гарантия лояльности бюрократии к политическому режиму.

В результате борьбы политических партий (прежде всего СДПГ и ХДС/ХСС) за влияние на органы государственной  администрации возникли и утвердились  определенные принципы партийного «патронажа». Важнейшим среди них является принцип пропорционального представительства  партий в органах государственного управления. Вместе с тем партии стремятся расширить свое влияние  в системе государственной администрации, назначая своих членов на ключевые посты в высших звеньях министерской бюрократии.

Для современной Германии характерно тесное взаимопроникновение  и переплетение политической и административной сфер. Это нашло свое отражение  и в законе о государственной  службе, согласно которому чиновники  имеют право участвовать в  деятельности политических партий и  добиваться парламентской карьеры. Чиновники, избранные в Бундестаг  или Земельный парламент, пользуются правом двухмесячного отпуска на время избирательной кампании. Наряду с депутатским содержанием они  продолжают получать значительную часть  своего основного жалованья. Кроме  того, они сохраняют право на получение пенсий для государственных служащих. Иными словами, чиновники в Германии представляют собой привилегированную политическую группу. Их профессиональная компетентность и финансовая независимость позволяют им добиваться значительного продвижения в партиях. В отличие от многих европейских стран (Великобритании, Франции и США), карьера государственного служащего в Германии не является альтернативной политической карьере. Напротив, зачастую она становится предпосылкой для успешной политической деятельности.

Если проводить аналогии с современным положением дел  в России, то подобные случаи когда государственные служащие уходят в политику и наоборот – отнюдь не редки. И обуславливается это не законодательством и менталитетом – еще раз доказывая сходство с Германией и актуальность пристального анализа ее административно-управленческой системы.

2.2 Основные уровни  административно-государственного  управления в Германии

административный государственный управление германия

Современное правительство  Германии имеет достаточно сильную  федеральную администрацию. Теоретически она отвечает за контроль иностранных  дел, сбор налогов, оборону, транспорт, почтовую службу, программы социального  обеспечения и разведывательную деятельность. Но на практике федеральное  правительство контролирует только наиболее общие внутренние программы. Даже сбор налогов центральная администрация  осуществляет совместно с правительствами  земель. Большинство же внутренних программ осуществляется администрацией земель при общем федеральном  руководстве.

Сегодня в Германии каждая из 16 земель имеет собственную конституцию (как и субъекты РФ, только у нас  подобный документ не всегда называется конституцией) и свою организацию  управления. Административные учреждения земель составляют единую систему с  соответствующими федеральными административными  учреждениями. Область их компетенции  распространяется на образование, местное  хозяйство, деятельность полиции, здравоохранение, социальное обеспечение. Земли в  административном отношении делятся  на округа, округа - на уезды, уезды состоят  из общин. Вся полнота административной власти в округе сосредоточена в  руках регирунгс-президента, назначаемого правительством земли. При нем действует регирунгс-президиум, члены которого тоже назначаются сверху. В уездах органом исполнительной власти является ландрат. В компетенцию администрации ландрата входит местный бюджет, налоги и все коммунальное хозяйство.

В городских общинах функции  исполнительного органа выполняет  бургомистр - профессиональный чиновник, назначаемый городским советом  на 8-12 лет. В некоторых городах  существует коллегиальный исполнительный орган - магистрат, в состав которого входят профессиональные чиновники, назначаемые  также на 8-12 лет.

Интересно, что в Германии сегодня нет понятия «государственная служба». После первой мировой войны  появился термин «публичная служба», и  это понятие прочно вошло в  словарь немецких политологов. В  функциональном плане «публичная служба»  понимается как деятельность в целях  выполнения общегосударственных задач  управления. В институциональном  плане под ней подразумевается  определенный круг лиц, для которых  выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность. Понятие  «публичная служба» охватывает три  категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием различения выступает правовая форма назначения: для чиновника - издаваемый в особом порядке компетентными властями акт назначения; для служащего и рабочего - заключаемый сторонами договор о поступлении на службу. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специально облеченных функцией управления и наделенных в связи с этим особым правовым и политическим статусом.

2.3 Анализ нормативной  базы Административно-государственного  управления в Германии

Основным нормативным  актом, регулирующим деятельность чиновников является Федеральный закон о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 г. По этому закону чиновниками считаются следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, преподаватели школ и высших учебных заведений, военнослужащие, работники почты, железнодорожной службы, государственных банков. Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников: А1-А5 - низшие чины (вспомогательно-технические); А6-А9 - средние чины (правительственные секретари, обер-секретари, гаупт-секретари); А10-А13 - высшие чины I ступени (правительственные инспекторы, регирунгс-атаманы); А14-А16 - высшие чины II ступени (высшие правительственные советники). Материальное содержание чиновников составляется из основного оклада, территориальной надбавки, надбавок на детей, за выслугу лет, за звание. Размеры, структура и динамика выплат определяются специальным законом об оплате.

Особую группу составляют политические и почетные чиновники. Институт политических чиновников сложился в Германии в конце XIX века. Смысл  этого института заключается  в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят и уходят со своих постов наиболее близкие к его политической программе  сотрудники администрации. Тем самым  в случае смены кабинета и его  политической платформы как бы обеспечивается реализация новых политических установок  в деятельности администрации. В  настоящее время основы федерального законодательства о праве чиновников так определяют статус политического  чиновника: «Пожизненно назначенный  чиновник в любое время может  быть временно переведен на пенсию, ибо определенная занимаемая им должность  обязывает его к принятию основных политических установок и целей  правительства». К политическим чиновникам относятся: статс-секретари в федеральных  министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента; руководители отделов в министерствах, ведомствах федерального канцлера и  федерального президента, федеральном  ведомстве по делам печати и информации, администрации Бундестага и Бундесрата; руководители в земельных министерствах  и канцеляриях (государственные  советники).

Персональные перемещения  в высшем звене государственной  администрации - удобное средство для  достижения лучшего взаимодействия между правительством и бюрократией. Особенно это важно в тех случаях, когда в силу своих политических ориентации бюрократия не симпатизирует  тому или иному правительству. Так  произошло, в частности, после прихода  к власти в 70-е годы социал-демократов (в коалиции со свободными демократами). Были предприняты значительные перемещения  среди высшего персонала федеральных  министерств и ведомств, известные  как «тихая революция».

Несколько иное значение имеет  в Германии институт почетных чиновников. Это лица, имеющие гражданскую  профессию, которых назначают на почетную должность без оплаты и  права претендовать на особое социальное обеспечение. К ним относятся  присяжные, выборные консулы.

Согласно исконно германской доктрине, чиновник рассматривается  как слуга, орган и представитель  государства, его идеи. На этом постулате  основывается вся система подготовки чиновников и их последующего продвижения по службе. И хотя по конституции (ст. 33, п. 2) «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией» (что пересекается с Конституцией РФ ст.32 «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей»).

Закон о чиновнике называет особые качества, позволяющие претендовать на это звание.

Прежде всего, требуется  быть немцем в смысле ст. 116 Основного  закона. В особом порядке закон  допускает назначение чиновником иностранца (например, в качестве преподавателя  высшего учебного заведения Германии); такое назначение, однако, не ведет  автоматически к приобретению гражданства.

Далее, лицо, претендующее на должность чиновника, должно предоставить гарантии своей политической благонадежности, т.е. готовности в любое время  выступить в защиту конституционного строя. Помимо этого будущий чиновник должен обладать необходимой профессиональной подготовкой. Вид и деятельность такой подготовки устанавливаются  соответственно уровню служебной иерархии.

К службе на низшем уровне (А1-А5) допускаются лица, успешно закончившие  народную школу и прошедшие подготовительную службу (§16 ФЗоЧ), к службе на среднем уровне (А6-А9) - лица, успешно кончившие народную школу, проходившие служебную подготовку в течение года и сдавшие специальный экзамен для поступления на должность среднего уровня (§17 ФЗоЧ).

Значительно более высокие  требования предъявляются к поступающим на службу высшего уровня. К службе на высшем уровне I ступени допускаются лица, успешно окончившие среднюю школу, проходившие специальную подготовку в течение 3 лет и сдавшие экзамен по требованию этого уровня (§18 ФЗоЧ). Наконец, к службе на высшем уровне II ступени допускаются лица с высшим образованием, сдавшие первый государственный экзамен, прошедшие подготовительную службу в течение 2 лет и сдавшие второй экзамен (§19 ФЗоЧ).

Все вышеперечисленные пункты в той или иной степени отражены в Федеральном законе о Государственной  гражданской службе РМ, который говорит. Что гос служащий должен иметь профессиональное образование по специальности ст.12, «требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.». А так же необходимость квалификационных экзаменов для поступления на более высокие посты ст. 48-49, и многое другое.