Регулятивные нормы в государственном управлении

  Такие же или им подробные конституционные  принципы, права и свободы, затрагивающие  интересы всех или подавляющего большинства  членов общества, провозглашаются и  законодательно закрепляются и во многих странах. Однако при этом как и  прежде открытыми, далеко не однозначными остаются вопросы типа: Как соотносятся в данном случае общечеловеческие и общенациональные интересы классовыми интересами? Не “растворяются” ли последние в первых? И, наконец, действительно ли интересы всего общества, также, как и интересы отдельных индивидов, различных групп и ассоциации, не совпадающие с интересами господствующего класса, не только формально провозглашаются, но и практически осуществляются? Ведь не следует забывать, что в реальной жизни классовые и иные интересы зачастую стоят на первом плане, доминируют над общечеловеческими и общенациональными интересами. А кроме того, интересы правящих кругов и классов, также, как и их воля, как правило, не проявляются и не отражаются в праве в чистом, обнаженном виде. Они зачастую выступают и представляют себя в виде всеобщего интереса и в форме всеобщей национальной или государственной воли.

  Подмечая  данное обстоятельство, К.Маркс и  Ф.Энгельс не без оснований утверждали: “Помимо того, что господствующие индивиды при данных отношениях должны конституировать свою силу в виде государства, они должны придать своей воле, обусловленной этими определенными отношениями, всеобщее выражение в виде государственной воли, в виде закона”. Разумеется, воля и интересы господствующих классов или социальных слоев, стоящих у власти, представляются в виде всеобщих лишь в идеологических целях, теоретически. 
Практически же все, как правило, обстоит наоборот. Специфические воля и интересы правящих кругов реализуются в реальной жизни не только непосредственно, но и посредственно, прикрываясь всеобщей волей и интересами.

  Таким образом анализируя многочисленные, сложившиеся в различное время  представления и суждения о праве, его назначении и сущности, можно  указать на следующие его важнейшие  особенности и черты. 
1. Право – это прежде всего совокупность, а точнее – система норм или правил поведения. Это не случайный набор случайных норм, а строго выверенная, упорядоченная совокупность вполне определенных правил поведения, это - система.

  Как и любая иная система она складывается из однопорядковых, взаимосвязанных между собой и взаимодействующих друг с другом элементов. 
Таковыми являются нормы права или правила поведения. Система должна быть внутренне единой и непротиворечивой. Возникающие между ее отдельными структурными элементами – нормами – связи, как и сами нормы должны быть направлены на выполнение строго определенных - регулятивных и иных функций, на достижение единых целей. Любая правовая система для того, чтобы стать действенной и эффективной, должна сложиться как целостная, органическая система. Это является одним из непременных требований и одновременно одним из признаков реальной, действующей, а не формальной правовой системы.

  В основе любой системы норм или  правил поведения лежат как объективные, так и субъективные факторы. В числе объективных факторов выделяются однотипные экономические, политические, социальные, идеологические и иные условия, способствующие созданию и функционированию системы правовых норм в той или иной стране. Как отдельные нормы, так и их система в целом не создаются стихийно, произвольно, по желанию и усмотрению тех или иных отдельных лиц. Они отражают объективные потребности общества и государства и “проецируются” на реально существующие экономические, политические и иные отношения. В этом плане, несомненно, прав был К.Маркс, когда писал, подчеркивая объективно обусловленный процесс нормотворчества, что “законодательная власть не создаст закона, - она лишь открывает и формулирует его”.

  Попытки произвольного, умозрительного “конструирования” отдельных правовых актов или системы норм неизбежно ведут к негативным или же к непредсказуемым последствиям. Такого рода оторванные от жизни, от реальной действительности системы, а точнее – псевдосистемы, без риска ошибиться, можно охарактеризовать известным изречением Гете из “Фауста”: “Словами диспуты ведутся, из слов системы создаются”.

  Разумеется, процесс создания и функционирования системы норм не только не отрицает, а, наоборот, всячески предполагает существование  наряду с объективными и субъективных факторов. Речь при этом идет о разработке и осуществлении в той или  иной стране научно обоснованной правовой политики, подготовке и реализации планов законодательных работ, активного участия специалистов-юристов в процессе правотворчества, правоприменения, в правоохранительной деятельности государственных органов.

  Говоря  о системе норм, нормативности права как об одной из важнейших его особенностей и черт, следует отметить, что нормативность вовсе не означает, по мнению ряда авторов, ограниченности или “замкнутости” права одними только нормами - правилами поведения. Помимо норм и наряду с ними право должно включать в себя, с их точки зрения, также и другие структурные элементы в виде правоотношений, правовых взглядов и идей, правосознания, субъективных прав граждан.

  Спор  между сторонниками строго нормативного понимания права, когда оно рассматривается лишь как система норм или правил поведения, и расширительного его толкования имеет длительную историю.

  Причем  такого рода дискуссии распространяются не только на отечественное, но и на зарубежное государствоведение и правоведение. Однако при всей длительности и периодической обостренности споров каждая когда оно рассматривается лишь как система норм или правил поведения, и расширительного его толкования имеет длительную историю. Причем такого рода дискуссии распространяются не только на отечественное, но и на зарубежное государствоведение и правоведение. Однако при всей длительности и периодической обостренности споров, каждая из сторон, участвующая в них, не только не отрицает, а, наоборот, заведомо предполагает существование системы норм как основного звена “узко” или “широко” понимаемого права. 
Более того, в некоторых случаях “нормативистское” понимание права чуть ли не возводится в абсолют. Г.Кельзен – основоположник нормативистской теории права склонен, например, рассматривать сквозь призму норм нс только само право, но и правовой порядок (“правовой порядок представляет собой систему норм”), государство как “установившийся порядок”, другие государственно- правовые явления . 
2. Право – это не простая система норм, а система норм, установленных или санкционированных государством. В мире существует множество систем различных социальных норм. Но только система правовых норм исходит от государства. Все остальные создаются и развиваются различными негосударственными – общественными, партийными и иными органами и организациями.

  Создавая  нормы права, государство действует  непосредственно, через свои, уполномоченные на то органы, или же путем передачи отдельных своих полномочий на издание  некоторых нормативно-правовых актов  негосударственными органами или организациями. В последнем случае говорят о 
“санкционировании”, т.е. дачи разрешения государством на осуществление ограниченной правотворческой деятельности этими негосударственными институтами.

  Означает  ли факт издания или санкционирования государством системы норм их полную зависимость от государства и подчинение государству? 
Является ли право лишь средством в руках государства, одним из его признаков, атрибутов или же оно выступает по отношению к нему как один из относительно самостоятельных институтов?

  В отечественной и зарубежной юридической  литературе имеется три группы различных  мнений на этот счет, три значительно  отличающихся друг от друга суждения.

  Суть  первого из них состоит в том, как верно подмечает известный  российский правовед Г.Шершонович, что нормы права рассматриваются в виде 
“требований государства”. Государство при этом, “являясь источником права, очевидно, нс может быть само обусловлено правом. Государственная власть оказывается над правом, а но под правом”. Государство в свете такого сужения рассматривается как явление первичное, а право – вторичное.

  Смысл второй, противоположной точки зрения заключается в том, что само государство  и государственная власть должны носить правовой характер. 
В основе государственной власти должен лежать “не факт, а право”. 
Государство, хотя он и издаст правовые акты, “не может быть источником права”, “потому что оно само вытекает из права”. Над государством находится право, а не наоборот. Оно его сдерживает и ограничивает.

  Наконец, третий подход к определению характера взаимоотношений государства и права состоит в том, что не следует вообще заострять внимание на данном вопросе. Спор о том, что логически предшествует другому - государство или право, – пишет с связи с этим венгерский государствовед и правовед И.Сабо, “столь же бесплоден как и спор о том, что исторически появилось раньше – государство или право”. С его точки зрения, тезис, согласно которому “право – это просто лишь государственный приказ, представляет собой такое же одностороннее упрощение”, как и суждение о том, что государство является “слугой права” .

  По  мнению автора, государство и право  “настолько соответствуют друг другу, настолько едины”, что вопрос о  том, что из них первично что –  вторично, “порожден не столько  реальной действительностью (и в этом не является вопросом факта), сколько специфически априорным подходом к соотношению этих двух явлений.

  Вывод, к которому приходит автор, заключается  в том, что “обе эти ранние точки  зрения игнорируют действительные взаимосвязи”, что в действительности “государство и право находятся друг с другом в функциональном единстве: одно предполагает другое, одно является цементом другого” .

  И.Сабо и другие авторы, разделяющие подобные взгляды, несомненно правы в том, что в теоретическом, а тем  более – в практическом в значительной мере бессмысленно вести спор о том, что из двух явлений – государство или право – исторически первично, а что – вторично.

  Однако  они не правы, когда речь идет об установлении характера взаимоотношений  государства и права. Это уже  далеко не бессмысленное занятие – определить, в каком соотношении находятся государство и право теоретически и практически. Важно установить, действует ли государственная власть в рамках закона и является “законной властью” или же она нарушает ею же самою установленные правовые требования и ставит себя таким образом в положение “незаконной (нелегитимной) власти”.

  Вопрос  о “связанности” государства  правом, о правовых пределах деятельности государства всегда находил живой  отклик у многих поколений юристов  и неизменно вызывал среди них горячие споры.

  Признавая чрезвычайно важную роль государства  в процессе создания и реализации норм права, многие юристы исходили и  исходят тем не менее из того, что государственная власть не есть “воля”, могущая делать, что угодно и как угодно“, “опираясь на силу” и что “важнейшим служением общему благу со стороны государственной власти... является служение праву”.

  В частности, такой позиции наряду с российским профессором 
Л.Петражицким, придерживается также известный юрист, основатель теории 
“солидаризма” (“синдикалистского” государства) Леон Дюги.

  “Вполне возможно доказать, - писал он, - что, помимо своего создания государством, право имеет прочное основание, предшествует государству, возвышается  над последним и, как таковое, обязательно для него”. 
Государство, доказывал Дюги, должно быть “подчинено норме права”, которая находит “свое первое проявление в совести людей, более полное выражение в обычае, в законе и свое осуществление в физическом принуждении государства, которое таким образом оказывается ни чем иным, как силой, служащей праву”.

  Идеи  подчинения государства праву, его  самоограничения, в том числе  и с помощью права, разделял также  видный немецкий социолог и правовед Георг 
Еллинек. Создавая теорию параллелизма, в соответствии с которой государство и право развиваются параллельно, “идут нога в ногу” и отождествляя государственный порядок с правовым порядком, автор в то же время исходил из того, что создаваемое государством право обязывает не только подвластных индивидов, но и само государство.

  Своеобразную  позицию в вопросах соотношения  государства и права занимал  Людвиг Гумплович. Последовательно  отстаивая мнение о том, чтос высшей исторической точки зрения право  и правопорядок являются для государства  лишь средством” для решения стоящих перед ним задач, он в то же время считал, что “праву присуща тенденция - все больше и больше эмансипироваться от своего творца, от государства, тенденция освобождаться от его влияний и выступать против него в виде самостоятельной силы, в виде правовой идеи”.

  Если  такие отрасли права, как административное право, пояснял автор, 
“всецело находятся под влиянием государства”, то такие институты (“сферы”) права, как право собственности, по мере развития общества, все меньше становятся подверженными влиянию государства, “существуют отдельно и самостоятельно от него”.

  Окончательный вывод, к которому приходит Гумплович  заключается в следующем: “Природа отношения права к государству  основывается на том, что государство  силою своей определенной деятельности... создает все новые и новые сферы нравственности, из которых вытекает право. Но это последнее стремится к самостоятельности и не- зависимости от государства. И вот, достигнув этого, данное стремление идет еще дальше. Оно направляется к господствованию над государством. Право хочет стать выше государства. Право не желает уже признавать своим творцом того, кому оно обязано своим существованием. Напротив, оно само старается занять отцовское по отношению к государству положение”.

  Помимо  вышеприведенных в качестве примеров, существуют и иные точки зрения и суждения о характере взаимоотношений государства и права. При всей их сложности, пестроте и противоречивости подавляющее большинство из них основывается на одном и том же исходном тезисе, согласно которому нормы права обусловливаются правотворческой деятельностью государства, издаются им или санкционируются. 
3. Право всегда выражает государственную волю как основу права, которая в свою очередь, согласно различным, существующим в отечественной и зарубежной юридической науке концепциям, воплощает в себе волю класса, правящей группы, народа, общества или нации.

  Мировой опыт существования и функционирования государства и права говорит  о том, что в праве выражается прежде всего воля властвующих. Вместе с тем неопровержимым фактом является и то, что она, опасаясь социальных взрывов и утраты своего привилегированного положения, зачастую вынуждена считаться с волей и интересами под властных.