Пути решения и предложения по совершенствованию муниципального управления в городах федерального значения

В принципе, использование системы финансового выравнивания на крупных урбанизированных территориях имеет определенное оправдание, поскольку, как уже указывалось выше, негативные последствия существенной разницы в уровне предоставления услуг в различных муниципалитетах могут испытывать жители агломерации в целом. Однако с учетом того, что системообразующие услуги остаются на уровне общегородских властей и полномочия муниципалитетов достаточно ограничены, используемые в городах федерального значения механизмы выравнивания представляются явно чрезмерными. Кроме того, необходимо учитывать, что подобная система, в целом соответствовавшая прежнему законодательству о местном самоуправлении, входит в противоречие с теми изменениями, которые внесены в 2003-2008 гг. в регулирование финансовых основ местной власти.

Обычным аргументом против ориентации на собственные источники финансирования в городах федерального значения является утверждение, что в этих условиях центральные, промышленные и "спальные" районы неизбежно окажутся в неравных условиях. Данная специфика крупных урбанизированных территорий, безусловно, создает определенные проблемы при закреплении доходных источников за муниципальными образованиями. В частности, как и в случае полномочий, нецелесообразно ориентироваться на тот перечень налоговых доходов, который закреплен федеральным законодательством за поселениями либо районами. Наиболее предпочтительной представляется ориентация на поимущественные налоги (при скорейшем переходе к оценке налоговой базы по налогу на имущество физических лиц исходя из рыночной стоимости) и налоги на малый бизнес (в первую очередь на вмененный доход).

В то же время закрепление за муниципалитетами в городах федерального значения подоходного налога представляется нецелесообразным. Данный налог концентрируется в первую очередь по месту работы, а не по месту жительства граждан. При этом представленный выше перечень функций, закрепляемых за муниципальными образованиями, в подавляющем большинстве ориентирован на обслуживание именно живущих, а не работающих на данной территории. Тем самым акцент должен быть сделан на те доходные источники, которые связаны с жилой недвижимостью и налогообложением организаций, занимающихся обслуживанием населения.

Что касается финансовой помощи, то любой механизм, закрепленный на настоящий момент в законодательстве, - как выравнивание бюджетной обеспеченности, так и выделение подушевого трансферта - может быть использован в городах федерального значения. В первом случае может обеспечиваться большее выравнивание расходов на одного жителя, во втором - создаваться более весомые стимулы к наращиванию налоговой базы. Однако в любом случае основную роль должны играть собственные доходы муниципальных образований.

Особого внимания заслуживает вопрос, достаточно ли в условиях сложно организованных урбанизированных территорий ориентироваться при выделении трансфертов именно на количество проживающих. Как представляется, уже упоминавшееся выше сосредоточение функций муниципальных образований именно на обслуживании проживающего, а не работающего либо приезжающего из других населенных пунктов населения позволяет в целом дать положительный ответ на данный вопрос. Однако окончательно определиться с механизмами предоставления финансовой помощи (как и с другими аспектами организации финансовых взаимоотношений общегородских и муниципальных властей) возможно только после четкого определения полномочий муниципальных образований (в частности, после конкретного разделения общегородских и местных вопросов в сферах библиотечного обслуживания, культуры, досуга, физической культуры и спорта и т.п.).

К сожалению, доступная бюджетная отчетность (отчеты об исполнении бюджетов городов и районов, направляемые в Минфин России) не дает возможности оценить финансовые последствия того или иного варианта распределения полномочий, закрепления финансовых источников за местными бюджетами либо механизмов финансовой помощи для бюджетов г. Москвы и Санкт- Петербурга, поскольку данные о доходах и расходах местных бюджетов представляются не в разрезе муниципальных образований, а консолидированно (в Москве - в разрезе округов, в Санкт- Петербурге - по районам). Тем самым на данном этапе исследования невозможно оценить, насколько серьезны будут финансовые последствия предлагаемых реформ для различных уровней власти в городах федерального значения, а также для конкретных муниципальных образований.

2.4 Проблема управления в рамках городских агломераций Москвы и Санкт-Петербурга

До сих пор проблемы городского управления и местного самоуправления в городах федерального значения в основном рассматривались вне контекста активного развития городских агломераций, сложившихся вокруг этих городов. Между тем данные агломерации являются крупнейшими на территории России. Так, численность московской агломерации в начале 2010 г. составляет 13 811,8 тыс. человек, санкт-петербургской - 5425,4 тыс. человек. Обе агломерации имеют достаточно сложную структуру. Так, Москву окружают 15 больших городов-спутников, а границы агломерации по некоторым направлениям уже выходят за рамки Московской области.

С точки зрения системы управления в рамках городских агломераций ситуации Москвы и Санкт-Петербурга существенно различаются. В структуру Москвы как субъекта Федерации входит только одно территориально обособленное образование - г. Зеленоград. В остальном границы субъекта Федерации - г. Москвы практически совпадают с Московской кольцевой автомобильной дорогой, за исключением новых районов, постепенно выходящих за ее границы. Оставшаяся часть московского мегаполиса находится на территории Московской области. Что касается Санкт-Петербурга, то здесь ситуация более сложная. В его структуру включены 8 городов и 21 поселок, не входящие в состав городского ядра и часто не имеющие с ним даже общей границы. Таким образом, городская агломерация Санкт-Петербурга складывается из муниципальных образований, входящих в состав Санкт-Петербурга и Ленинградской области, причем территории этих двух регионов представляют собой "чересполосицу": например, г. Ломоносов входит в состав Санкт-Петербурга, а Ломоносовский район - в Ленинградскую область, Всеволожск (Ленинградская область) расположен ближе к городскому ядру, чем Пушкин и Павловск (Санкт- Петербург).

Подобная ситуация делает актуальными по меньшей мере две проблемы. Во-первых, это особенности организации местного самоуправления в пригородных муниципалитетах, входящих в состав Москвы и Санкт-Петербурга. Во-вторых, это формы и методы координации общих вопросов в рамках городских агломераций Москвы и Санкт-Петербурга, территория которых относится к разным субъектам Федерации.

Что касается первого вопроса, то в случае Москвы Зеленоград вообще не является самостоятельным муниципальным образованием, а представляет собой административный округ, на территории которого расположено 5 муниципалитетов. Законодательство Санкт-Петербурга урегулировало данный вопрос по-другому - путем передачи пригородным муниципалитетам дополнительных полномочий. На практике данным муниципалитетам передавались в муниципальную собственность отдельные городские объекты, в основном в ограниченных масштабах.

Между тем вопрос требует системного решения. Фактически на населенные пункты, расположенные вне территории городского ядра, не распространяется принцип единства городского хозяйства, рассмотренный выше применительно к действительно внутригородским территориям. Содержательно их положение ничем не отличается от аналогичных муниципальных образований Московской и Ленинградской областей, и в принципе нет никаких оснований для отсутствия у них муниципального статуса либо для ограничения круга решаемых ими вопросов местного значения. Причем и здесь возможна дифференциация: часть из них могла бы решать вопросы в масштабе поселения, часть - городского округа.

В принципе, возможно несколько механизмов обеспечения подобной гибкости:

                  закрепление в законодательстве городов федерального значения (как это было сделано в Санкт-Петербурге) различного объема полномочий для разных типов муниципальных образований в рамках городской территории (например, выделение внутригородских территорий, внутригородских территорий- поселений; внутригородских территорий - городских окру- гов48);

                  закрепление в законодательстве городов федерального значения (как это было сделано в Москве) механизма передачи общегородских полномочий на муниципальный уровень.

И тот, и другой подход имеет свои достоинства и недостатки. Так, четкое разделение внутригородских территорий по различным типам позволяет снизить воздействие субъективных факторов на передачу полномочий и закрепить за каждой из групп собственный набор доходных источников. Однако это достаточно жесткий механизм, и он может не учитывать специфические характеристики отдельных населенных пунктов. Передача полномочий является более гибким механизмом, однако в этом случае влияние субъективных факторов неизбежно будет гораздо более значимым, и нет возможности создать финансовые стимулы путем закрепления на постоянной основе дополнительных доходных источников (финансовые средства для исполнения переданных полномочий должны передаваться в виде субвенций). В принципе, возможно использовать некоторую комбинацию обоих подходов: например, закрепить перечень вопросов местного значения на уровне поселений, а дополнительные полномочия передавать с общегородского уровня в индивидуальном порядке.

Что касается вопросов координации в рамках городских агломераций Москвы и Санкт-Петербурга, то здесь вопрос представляется более сложным. Сейчас если такая координация и осуществляется в ограниченных масштабах, то это происходит на уровне субъектов Федерации: Москвы и Московской области, Санкт- Петербурга и Ленинградской области. Так, образованы Объединенная комиссия московской городской Думы и московской областной Думы по координации законотворческой деятельности, Координационная комиссия Санкт-Петербурга и Ленинградской области по региональному планированию и сотрудничеству. Вполне закономерно, что работа комиссий в значительной степени сконцентрирована на вопросах, по которым "эффекты перелива" между городом и областью наиболее значимы. Например, в течение 2009 г. московская комиссия рассматривала вопросы экологического законодательства, транспортные проблемы, стратегию в сфере утилизации отходов. Однако роль подобных объединенных органов в целом достаточно невелика. Более радикальные варианты подразумевают объединение городов федерального значения с окружающими их областями. Данный вопрос периодически встает на повестку дня, в случае Санкт-Петербурга и Ленинградской области даже подписывались соглашения о поэтапном объединении.

В то же время само по себе сотрудничество двух субъектов Федерации не полностью решает проблему управления городскими агломерациями. Городские агломерации Москвы и Санкт-Петербурга занимают далеко не всю территорию окружающих их областей и, более того, в большинстве своем представляют собой наименее проблемные с точки зрения экономического и социального развития части области. Поэтому, как представляется, управление городскими агломерациями является самостоятельной задачей, не сводимой к общему межрегиональному взаимодействию.

Причем очевидно, что эта задача не имеет простого решения. Необходимо сформировать механизмы, позволяющие городам федерального значения как субъектам Федерации осуществлять координацию своей деятельности с муниципалитетами на территории близлежащих областей, входящих в соответствующую городскую агломерацию. Подобный координационный орган должен был бы включать:

                  представителей города федерального значения;

                  представителей области, окружающей данный город;

                  представителей окраинных муниципалитетов, входящих в городское ядро города федерального значения;

                  представителей пригородных муниципалитетов, входящих в состав города федерального значения;

                  представителей муниципалитетов, входящих в городскую агломерацию и находящихся вне территории города федерального значения.

Остается открытым вопрос: в работе подобного координационного органа должны участвовать все перечисленные выше муниципальные образования либо только представители каждой из указанных групп? И тот, и другой подход имеет свои достоинства и недостатки. В первом случае координационный орган окажется чрезмерно большим для того, чтобы обеспечивать оперативное решение возникающих вопросов. Во втором - представители могут оказаться в большей мере ориентированными на решение проблем собственных муниципальных образований, чем в целом той группы, которую они представляют. На практике было бы целесообразно сочетать оба подхода, создав более узкий орган по оперативному решению текущих вопросов и более широкий - для определения стратегии и контроля за принимаемыми решениями.

Однако координационный орган не решает всех вопросов, связанных с функционированием городских агломераций. Это хорошо видно на примере проблемы вывода из центра Москвы промышленных предприятий, расположение которых в данных районах, как уже указывалось выше, не имеет под собой экономического основания и является наследием периода отсутствия рынка земли и недвижимости, характерного для посткоммунистических городов. Данный процесс идет более медленными темпами, чем предполагалось изначально, и причины этого необходимо искать как раз в отсутствии единого управления на уровне городской агломерации. Во-первых, вывод предприятий означает для московских властей потерю рабочих мест и налоговой базы, что рассматривается как нежелательные последствия подобной реструктуризации. "С одной стороны, город хочет сохранить рабочие места и налоговые поступления от предприятий, с другой - освободить участки для жилищного и коммерческого строительства. Совместить все это довольно сложно. Во-вторых, предлагаемые в области участки для вывода предприятий расположены достаточно далеко, на расстоянии 50-80 км, что может быть оправдано сложившейся системой пригородного расселения, но далеко не всегда устраивает инвесторов. В такой ситуации не решаются ни проблемы повышения эффективности использования городских земель, ни экологические проблемы г. Москвы.

Вряд ли на настоящий момент можно с учетом политических реалий предложить практические механизмы формирования органов управления (а не только координации) городскими агломерациями городов федерального значения, тем более что мировой опыт не дает очевидных примеров успешного решения данной задачи. Тем не менее необходимо учитывать, что актуальность данного вопроса со временем будет возрастать, и в любом случае придется так или иначе искать возможные варианты.

3. Пути решения и предложения по совершенствованию муниципального управления в городах федерального значения