Предмет Административного права

      Предмет административного  права 

    В юридической науке утвердилось  мнение о том, что отрасли права  отличаются друг от друга,  прежде всего  предметом и методом правового  регулирования. В литературе по поводу содержания и структуры предмета административного права имеются самые различные мнения.

    Так, Д.Н. Бахрах отмечает, что «предметом административного права являются отношения, возникающие при организации  исполнительно-распорядительных органов  и в процессе их административной деятельности, при осуществлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных и муниципальных органов, а также в ходе реализации административной власти судьями и общественными организациями».

    Также имеется и другое мнение по поводу предмета административного права. Так, по мнению Ю.М. Козлова, «предмет административного права достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

    а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

    б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

    в) управленческие отношения, возникающие  с участием субъектов местного самоуправления;

    г) отдельные управленческие отношения  организационного характера, возникающие  в сфере внутренней жизни общественных объединений и других негосударственных  формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешневластных функций и полномочий».

    Таким образом, Ю.М. Козлов в качестве предмета административного права рассматривает  круг общественных отношений, складывающийся в сфере исполнительной власти.

    Однако, по мнению Б.Н. Габричидзе, «ограничение предмета административного права  только кругом общественных отношений  в сфере исполнительной власти сужает и тем самым обедняет и этот предмет, и, в конечном счете, само административное право. Где-то в тени остаются гражданин и исполнительная власть; административно-правовая часть статусов гражданина и общественных обязанностей; ответственность административных органов перед гражданином и общественными объединениями; контроль за деятельностью органов, звеньев и подразделений исполнительной власти, а также иных административных структур и учреждений».

    Следовательно, в современных условиях требуется  видоизменить подход к предмету административного  права и определять его предмет  с новых демократических позиций.

    Необходимо  сказать, что административное право  представляет собой отрасль правовой системы РФ, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит  в том, что они возникают, развиваются  и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях страны.

    В этих общественных отношениях соответственно:

    а) опосредуется закрепленная в Конституции РФ государственная политика признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

    б) непосредственно выражается многообразное  содержание подчиненного задачам реализации этой политики особого вида государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти как одной из ветвей единой государственной власти;

    в) выражаются приоритет публично-правовых интересов в регулируемой сфере  и соответствующие им государственно-правовые средства воздействия на общественные связи.

    Такого  рода общественные отношения принято  называть управленческими. Они и  составляют предмет административного  права.

    Эти общественные отношения непосредственно  связаны с государственно-управленческой деятельностью, а потому обобщенно их можно назвать управленческими. Поскольку управление может осуществляться не только по государственной линии, то в данном случае речь пойдет об управленческих отношениях, в которых непосредственно выражается государственный интерес, государственная управляющая воля.

    Из  этого следует, что не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, можно отнести  к предмету административного права. В частности, отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований (общественные объединения, коммерческие структуры и т.п.), не относятся к предмету административного права. Так, назначение внутрипрофсоюзных, внутрипартийных и подобных им управленческих отношений состоит в обеспечении необходимой самоорганизации (организация собственных дел), а не в выражении интересов государства.

    Однако  это не означает, что административное право безразлично к организации  и деятельности негосударственных  формирований. Его нормы оказывают определенное регулирующее воздействие на них в тех случаях, когда это прямо предусматривается действующим законодательством.

    Главное, что характерно для регулятивной роли административного права и  в чем в наибольшей степени  проявляются его особенности – это функционирование системы исполнительной власти. Соответственно, административное право отчетливо выражает все особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или – правом управления).

    Свое  регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им упорядоченный, т.е. соответствующий интересам государства  и общества, характер. В центре его  внимания находятся отношения, которые непосредственно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности.

    Соответственно  административное право регулирует такие общественные отношения, в  рамках которых в принципе исключено юридическое равенство их участников. Объясняется это тем, что в них непременно участвует субъект исполнительной власти, способный в силу предоставленных ему властных полномочий подчинять поведение иных участников этих отношений своим односторонним волеизъявлениям.

    Данную  область общественных отношений  традиционно называют сферой государственного управления, в рамках которой органы и должностные лица исполнительной власти повседневно руководят экономическими, социально-культурными и административно-политическими процессами свойственными для них методами.

    Таким образом, органы и должностные лица исполнительной власти можно обозначить специальными субъектами, которые повсеместно  участвуют в отношениях, регулируемых административным правом и отношения  без их участия не могут относится к предмету административного права.

    Субъекты  исполнительной власти могут совершать  и такие действия, которые регламентируются другими отраслями права (например, заключение гражданско-правовых сделок). Фактически в сфере государственного управления могут действовать нормы гражданского, трудового, финансового, земельного и других отраслей права, причем ими регулируются лишь отдельные стороны деятельности исполнительных органов. Значит, наличие субъекта исполнительной власти в данном общественном отношении не всегда достаточно для квалификации его в качестве управленческого и, следовательно, нуждающегося в административно-правовом оформлении. Например, конституционные нормы регламентируют основы взаимоотношений Правительства РФ – высшего звена системы органов исполнительной власти – с Государственной Думой РФ, т.е. с органом законодательной власти. Отношения такого рода являются государственно-правовыми, а не управленческими, хотя с внешней стороны они могут восприниматься в качестве таковых и регулируются нормами конституционного права.

    Административное  право регулирует те отношения с  участием соответствующих субъектов  исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных  именно на них управленческих функций. В них находит выражение целевое назначение государственно-управленческой деятельности, а также оснащение ее субъектов распорядительными, т.е. государственно-властными полномочиями, без которых невозможно практически обеспечить приоритет публично-правовых интересов в регулируемых административным правом управленческих отношениях. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти, осуществлять управленческие функции.

    Следует особо отметить, что такие категории, как «сфера государственного управления» и «управленческие отношения», настолько многозначны, что охватывают все основные проявления экономической, социально-культурной и административно-политической сфер жизни общества. Соответственно они обнаруживаются и там, где действуют нормы иных отраслей права. Иначе говоря, управленческими по своей сути могут быть общественные отношения, входящие в предмет иных отраслей права, что, однако, не исключает их из механизма административно-правового регулирования. 

    Таким образом, ученые выделяют критерии, которые необходимо учитывать при определении предмета административного права:

    а) сфера государственного управления, охватывающая любые проявления государственно-управленческой деятельности;

    б) наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;

    в) реализация ими распорядительных полномочий, предоставленных для осуществления  государственно-управленческой деятельности.

    Это те условия, при которых управленческие отношения возникают по поводу реализации задач и функций исполнительной власти.

    Регулируемые  административным правом управленческие отношения весьма многообразны. Их можно классифицировать на виды в  зависимости от особенностей их участников:

    а) управленческие отношения, возникающие  между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы);

    б) отношения между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства, администрация двух областей);

    в) отношения, которые возникают между  субъектами исполнительной власти и  не находящимися в их организационном  подчинении (ведении) государственными объединениями и организациями;

    г) отношения между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями и организациями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т.п.);

    д) управленческие отношения между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

    е) отношения между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, организациями (коммерческие структуры и т.п.);

    ж) отношения между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

    з) отношения, возникающие между субъектами исполнительной власти и гражданами. 

    Во  всех указанных видах управленческих отношений участвует тот или  иной исполнительный орган. Без исполнительных органов управленческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, поскольку только они в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства, практически реализовать в исполнительном варианте государственную власть. Поэтому такого рода отношения не могут возникать между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. Отношения между государственными организациями, а также коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, регламентируются не административным, а гражданским правом, так как они связаны не с управленческой, а с хозяйственной (имущественной) деятельностью.

    Также ученые в современных условиях предлагают классифицировать управленческие отношения  в административно-правовом аспекте с учетом государственного устройства РФ. Основой в этом случае служат ведущие позиции, закрепленные Конституцией РФ (ст. ст. 5, 71 - 72).

    По  этому критерию можно выделить следующие  основные управленческие отношения:

    а) между органами федеральной исполнительной власти и исполнительными органами субъектов РФ, т.е. республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Это, например, отношения между Правительством РФ и правительствами республик, администрациями краев и областей и т.п.;