Понятие и основные черты административно - правовых методов

      Следовательно, экономические рычаги управления нередко утрачивают свой стимулирующий характер и превращаются в чисто конфискационные средства. При этом резко возрастает роль в их использовании отдельных ведомств (например, энергетики, связи), причем без должного контроля со стороны правительственных служб. А административные же рычаги управления практически бездействуют в отношении самой системы государственно-управленческой деятельности, но в отношении граждан, да и многих негосударственных формирований (прежде всего коммерческого профиля) они все в большей степени ужесточаются. Подобная ситуация подчеркивает необходимость, во-первых, отказа от излишне прямолинейных трактовок проблемы методов управления и, во-вторых, учета как позитивных, так и негативных их проявлений. Негативное отношение к административным рычагам управления не преодолено и в наши дни, когда проводится, хотя и непоследовательно, и болезненно, хозяйственная реформа. Опять то и дело звучит угроза господства административно-командной системы. Все это, в конечном счете, как показывает практика, находится в прямом противоречии с реальным положением вещей в сфере реализации исполнительной власти. Все что делается сейчас в сфере государственно-управленческой деятельности, несмотря на многочисленные и очевидные изъяны, все, что находит свое прямое выражение в решениях, принимаемых различными звеньями системы исполнительной власти, свидетельствует о следующем. Именно «команды» составляют содержание всех управленческих действий, что неизбежно отражается на используемых исполнительными органами (должностными лицами) методах управления. Любое правительственное постановление, любой правовой акт исполнительных органов субъектов Федерации содержат выраженные в мягкой или жесткой форме те или иные запреты, разрешения, дозволения, предписания, адресуемые тем или иным управляемым сторонам (объектам). Например, установление системы пенсионного обеспечения, о свободной торговле, о приватизации предприятий, учреждений и жилых помещений, о таможенных правилах, о порядке оформления предпринимательской деятельности, об оплате жилищно-коммунальных услуг, о свободных и фиксированных ценах и т. п. (этот перечень может быть бесконечным) -- все это отражение тех методов, без которых нет управления, нет административной системы, нет и «административно-командной системы» в ее правильном понимании.

      Таким образом, в принципе при выделении административных и экономических методов по существу имеются в виду одни и те же качества, присущие управляющему воздействию, но выраженные по-разному, а нередко весьма противоречиво. Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, то есть выполняет карательную функцию. Однако его значение не исчерпывается только этим. Одновременно в целях правоохраны административно-принудительные меры выполняют и иного рода функции, то есть применяются не только в качестве наказания за правонарушения, (дисциплинарные и административные), но и для их предупреждения, а также пресечения. Это означает, что их следует понимать значительно шире, чем реализация санкций административно-правовых норм. В таком понимании они обеспечивают общественный порядок и общественную безопасность. В самом широком смысле административное принуждение призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах. Само наименование данных принудительных мер свидетельствует о том, что для их применения характерен внесудебный порядок, то есть их использование отнесено к компетенции соответствующих исполнительных органов (должностных лиц), непосредственно их реализующих в процессе своей деятельности без обращения в суд. Однако в предусмотренных действующим российским законодательством случаях отдельные меры административного принуждения применяются судами (судьями). В частности, это относится к случаям наложения наиболее строгих административных наказаний за совершение административных правонарушений.

      Для административного принуждения характерно следующее:

      а) как правило, внесудебное применение предусмотренных законом или подзаконными административно-правовыми нормами принудительных мер властью уполномоченных на то исполнительных органов (должностных лиц);

      б) применение принудительных мер не всеми без исключения исполнительными органами (должностными лицами), а лишь теми, которые наделены специальными полномочиями по осуществлению административной власти. Эта особенность связана с тем, что меры административного принуждения применяются к третьим лицам, то есть к тем, кто не находится в непосредственном подчинении (ведении) у полномочных исполнительных органов (должностных лиц). В качестве третьих лиц выступают, как правило, граждане, а в некоторых случаях и юридические лица (например, в области охраны окружающей природной среды, борьбы с монополизмом и т. п.). Исключается применение таких мер руководителями в отношении подчиненных им работников;

      в) меры административного принуждения применяются в целях обеспечения соблюдения не всех административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, не имеющие ведомственных границ (например, правила безопасности дорожного движения, обеспечения санитарной безопасности, правила разрешительной системы, природоохранные правила и т. п.);

      г) как правило, меры административного принуждения применяются исполнительными органами (должностными лицами), уполномоченными на осуществление правоохранительных функций в сфере государственного управления (например, органы внутренних дел, контрольно-надзорные органы и т. п.).

      Особое место отводится мерам дисциплинарного принуждения, реализуемым в рамках государственно-служебных отношений. Лишь в широком смысле их можно отнести к административному принуждению, поскольку соответствующие меры, в которых выражается дисциплинарная власть руководителя, применяются в административном порядке. Но непосредственными мерами административного принуждения они не являются, так как не каждый руководитель наделен полномочиями административной власти. Меры административного принуждения разнообразны. По их целевому назначению они могут быть подразделены на три группы: административно-предупредительные меры; административно-пресекательные меры; меры. административной ответственности. КоАП выделяет также меры процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Однако они самостоятельного юридического значения не имеют, так как поглощаются названными видами мер административного принуждения. Вместе с тем такая мера как, например, административное задержание одновременно используется как в целях пресечения административных нарушений, так и обеспечения административного производства.

      Иногда упоминаются административно-правовые восстановительные меры принудительного характера. Но они не зафиксированы в действующих административно-правовых норах. Кроме того, названные уже виды административно-принудительных мер в большей или меньшей степени выполняют право-восстановительную функцию (особенно пресекательные и наказательные меры).

       §2. Виды мер административного принуждения                                  

      Меры административного принуждения разнообразны. По их целевому назначению они могут быть подразделены на три группы: административно-предупредительные меры; административно-пресекательные меры; меры. административной ответственности. КоАП выделяет также меры процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Однако они самостоятельного юридического значения не имеют, так как поглощаются названными видами мер административного принуждения. Вместе с тем такая мера как, например, административное задержание одновременно используется как в целях пресечения административных нарушений, так и обеспечения административного производства.

      Иногда упоминаются административно-правовые восстановительные меры принудительного характера. Но они не зафиксированы в действующих административно-правовых норах. Кроме того, названные уже виды административно-принудительных мер в большей или меньшей степени выполняют правовосстановительную функцию (особенно пресекательные и наказательные меры). 

      п2.1 Административно-предупредительные меры 

      Административно-предупредительные меры принудительного характера применяются, как это вытекает из их наименования, с целью предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, предотвращения иных, вредных для режима общественной безопасности, явлений. Например, они применяются при стихийных бедствиях, несчастных случаях для того, чтобы обеспечить безопасность здоровья и жизни граждан, нормальные условия работы предприятий и учреждений.

      Несмотря на ярко выраженный профилактический характер, меры подобного рода осуществляются в принудительном порядке, то есть в процессе односторонней реализации юридически-властных полномочий компетентных исполнительных органов (должностных лиц). Поэтому безосновательны попытки представить их в качестве мер, лишенных элементов административного принуждения. Выражаются они, как правило, в виде определенных ограничении и запретов, что достаточно показательно характеризует их принудительную природу.

      Административно-предупредительные меры не связаны с совершением правонарушений. Они их предотвращают и в этом смысле предшествуют применению иных мер принуждения, направленных против виновных в совершении административных правонарушений.

      Меры такого рода многообразны, применяются в различных областях общественной жизни и различными субъектами с компетенцией контрольно-надзорного характера (специальные государственные инспекции и т. п.). В основном они носят отраслевой (ведомственный) профиль, но могут осуществляться и органами с общей управленческой компетенцией.

      Наиболее типичными являются следующие административно-предупредительные меры:

      а) контроль и надзорные проверки;

      б) досмотр вещей и личный досмотр (таможенный, милицейский);

      в) проверка документов, удостоверяющих личность;

      г) введение карантина (при эпидемиях и эпизоотиях);

      д) прекращение движения транспорта и пешеходов при возникновении угрозы общественной безопасности;

      е) освидетельствование медицинского состояния лиц и санитарного состояния предприятий общественного питания;

      ж) реквизиция имущества;

      з) закрытие участков Государственной границы и т. п.

      Применение этих и других мер строго регламентировано. Например, Законом РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» предусмотрено, что органы (должностные лица) милиции вправе осуществлять административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, в помещения, занимаемые предприятиями и учреждениями; освидетельствовать лиц для определения наличия в организме алкоголя или наркотических, средств; доставлять этих лиц для освидетельствования в медицинские учреждения; оцеплять (блокировать) участки местности для ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф; проводить карантинные мероприятия при эпидемиях и эпизоотиях; временно ограничивать и запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах; определить места хранения и использования оружия и боеприпасов и иные.

      Подразделения пограничных органов и пограничных войск ФСБ РФ, используя свои государственно-властные полномочия на применение данных мер, непосредственно воздействуют на сознание и поведение конкретных лиц, находящихся в пограничной зоне или на режимной территории пункта пропуска через границу. Своими действиями они заставляют граждан подчиниться воле государства, выполнить предписания, изложенные законодателем. Если данные лица не подчиняются законным требованиям представителей пограничных органов и пограничных войск ФСБ, РФ по отношению к ним применяются иные меры, обеспечивающие выполнение этих требований или исключающие наступление вредных для государства последствий.

      Так, в случае отказа от предъявления к досмотру багажа, ручной клади или недопущения личного досмотра, пассажирам заграничного следования может быть отказано в праве на пересечение Государственной границы РФ.

      Пограничные органы и войска ФСБ РФ в своей оперативно-служебной деятельности имеют право применять следующие административно - предупредительные меры, предусмотренные Законом РФ «О Государственной границе РФ» (ст. 30):

• возводить необходимые инженерно - технические сооружения, осуществлять строительство линий связи и коммуникаций, размещать и использовать технику и вооружение на предоставляемых в соответствии с законодательством РФ в бессрочное(постоянное) пользование землях по установленным нормам;
• приглашать лиц в подразделения пограничных органов и пограничных войск ФСБ РФ и получать от них объяснения об известных им обстоятельствах незаконного пересечения Государственной границы или иного нарушения режима Государственной границы, нарушения пограничного режима или режима в пунктах пропуска через Государственную границу. В необходимых случаях получение объяснений об обстоятельствах указанных нарушений может осуществляться и в иных местах;
• проверка у лиц следующих, через Государственную границу РФ, документов на право въезда в РФ или выезда из РФ с проставлением в них соответствующих отметок;
• временно ограничивать или запрещать движение лиц и транспортных средств ,включая маломерные суда (средства) и средства передвижения по льду ,а также не допускать граждан на отдельные участки местности, обязывая их остаться там или покинуть эти участки в целях защиты здоровья и жизни людей при проведении пограничных поисков и операций, иных розыскных действий ,а также действий по уголовным делам и делам об административных правонарушениях;
• при возникновении угрозы интересам РФ на Государственной границе временно с уведомлением органов местного самоуправления, заинтересованных предприятий, учреждений, организаций ограничивать производство различных работ, за исключением работ оборонного назначения и работ, связанных со стихийными бедствиями или особо опасными инфекционными болезнями;
• запрашивать и получать безвозмездно от государственных органов, предприятий и их объединений, учреждений, организаций и общественных объединений информацию, необходимую для исполнения обязанностей, возложенных законом на подразделения пограничных органов и пограничных войск ФСБ РФ, за исключением случаев, когда законом установлен специальный порядок получения информации;
• в территориальном море и внутренних водах РФ, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов по отношению к невоенным судам, кроме того:
• предложить судну показать свой флаг, если он не поднят; произвести опрос судна о целях его захода в эти воды;