Понятие и метод административного права

     По мнению К.С. Рыжова, проблема реформирования понятийного аппарата административного права РФ обусловлена двумя обстоятельствами: противоречием между современным состоянием законодательства и его отражением в науке административного права и отсутствием надлежащих взаимосвязей в понятийном аппарате. Бесспорен факт, что существуют противоречия между современным состоянием законодательства и его отражением в науке административного права. Однако надо учитывать то, что само законодательство обременено противоречиями внутреннего характера, которые не позволяют, в свою очередь, науке сделать четкие выводы в результате исследования своего предмета или еще хуже влечет ложность выводов.

К.С.Бельский пишет о необходимости постановки административно-правовой терминологии на более обстоятельную научную основу; о произведение генеральной инвентаризации всего терминологического хозяйства; об очищение терминологического хозяйства от ненужных слов (типа "префект", "супрефект"); о разработки системы терминов, способных точно и правильно обозначать новые реальности в государственном управлении.

     Причиной общего характера, породившую проблему слабой разработки понятийного аппарата отрасли и науки административного права, является то, что административное право РФ разрабатывалось и развивалось в постсоветский период по своим стихийным обусловленным российскими реалиями законам. Которые выражаются в том, что становление нового демократического российского общества "завязло в болоте" постоянного процесса малоэффективного реформирования. Вследствие чего, отрасль административного права, еще не сформировалась должным образом и не может в необходимой степени отвечать нуждам и требованиям реальности.

Разработка административного права велась в некоторых случаях в условиях правового и идеологического вакуума. То есть российская наука к моменту формирования содержательно нового административного права не была должным образом подготовлена. Хабибулин А.Г. Р.А. Рахимов Государственная идеология: к вопросу о правомерности категории.// «Государство и право» - № 3.- 1999. - С. 44. Так же одной из причин слабой разработки понятийного аппарата административного права как отрасли является отсутствие четкой логично построенной нормативной системы понятий. Что породило на современном этапе множество острых проблем, среди которых можно выделить основные: сложность в надлежащем и эффективном правоприменении; несоответствие некоторых норм административного права Конституции РФ; противоречие норм одноуровнего и разноуровнего порядка друг другу; сложность адекватного тождественного толкования. Так же хотелось бы отразить мнения авторов на определение административного права как отрасли, например, Д.М. Овсянко под административным правом он понимает одну из самостоятельных отраслей права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих общественных отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Овсянко Д.М. Административное право. - М. 1997. - С.7.

     Однако необходимо рассматривать административное право не как совокупность, а как систему норм. Существование норм административного права вне системы невозможно, так как между нормами, как элементами определенной сферы объективной действительности, есть взаимосвязь, основанная на предмете регулирования. Именно поэтому, говоря об отрасли права, надо понимать под ней систему взаимосвязанных норм.

На этой же позиции стоит и авторский коллектив А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова. Но они, в свою очередь, провели более четкий и убедительный водораздел этих понятий. И дали более удачное определение административного права, под которым они понимают отрасль российской правовой системы, представляющей собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности). Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М. 2001. - С. 19.

     Таким образом, очевиден факт необходимости наличия высокого уровня разработанности административно-правовых категорий при нормотворческой деятельности. Рассматривая в сравнительном аспекте предмет науки и отрасли административного права, без всяких сомнений предмет науки шире предмета отрасли. На сегодняшний день проблема разработанности административно-правовых категорий актуальна, что подтверждается самим научным миром. Но, несмотря на признание такой проблемы, сами административисты по разным причинам уделяют мало внимания ее разработке. Возможно, это обусловлено существующей в России действительностью, когда повсеместно признается та или иная проблема, но каких-либо активных конструктивных действий в рамках соответствующих по содержанию концепций не предпринимается. Остается надеяться, что уровень разработанность понятийного аппарата, причем не только в административном праве, повысится, так как любое развитие будет успешным и прогрессивным, если процесс развития будет базироваться на заранее четко определенных дефинициях.

Система и источники административного права

     Административное право как отрасль права представляет собой в общем виде огромный, разобранный на множество нормативных актов конгломерат различных правовых норм. Чтобы привести такое собрание норм в стройный порядок, наука распределяет их по группам, из которых каждая образует институт. В результате создаётся стройная система норм административного права.

На сегодняшний день административное право знает две основные системы: институционную и отраслевую.

     Институционная система, представляющая собой перенос гражданско-правовой схемы в область административного права, показывает нормы, отрасли наиболее полно. Преимуществом данной системы является то, что она группирует значительную часть правовых норм вокруг главных субъектов государственно-управленческих отношений, какими являются органы исполнительной власти, граждане, общественные объединения.          Образуемые в пределах институционной системы правовые институты (органы исполнительной власти, государственной службы, административного принуждения) охватывают нормы административного права, регулирующие однородные общественные отношения, которые возникают во всех или в большинстве отраслей государственного управления. Данные правовые институты образуют общую часть административного права.

     Отраслевая система административного права группирует нормы административного права с учётом исключительно отраслевых аспектов государственного управления и приводит к выделению обширного ряда правовых институтов:

1. Управление экономической сферой:

A. Управление промышленным комплексом;

B. Управление агропромышленным комплексом;

C. Управление транспортно-дорожным комплексом и связью;

D. Управление в сфере экологии;

E. Управление финансами и кредитом.

2. Управление в социально-культурной сфере:

A. Управление образованием;

B. Управление в области науки;

C. Управление в области культуры;

D. Управление в области труда и социального развития;

E. Управление здравоохранением.

3. Управление в административно-политической сфере.

A. Государственное управление в области обороны;

B. Управление в области безопасности;

C. Управление в области внутренних дел;

D. Управление иностранными делами;

E. Управление в области юстиции.

Нормы данных правовых институтов регулируют отраслевые управленческие отношения, специфику каждой отдельной отрасли. Они образуют так называемую особенную часть административного права. Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право: Учебник. - М. 2002.- С. 48-53.

     Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно - правовые нормы.

     Важнейшей особенностью отрасли являются разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью исполнительной власти.

Существует значительное число чисто административно - правовых источников. Но много “ смешанных” многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и уголовного).

Система источников административного права выглядит следующим образом.

   1. На федеральном уровне: Конституция РФ; общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ; постановления Конституционного Суда РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы, включая законы РФ и РСФСР, кодексы РФ и основы законодательства РФ; нормативные указы и распоряжения Президента РФ; нормативные акты палат Федерального Собрания РФ; нормативные постановления и распоряжения Правительства РФ; нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 в ред. от 07.07.2006 г. «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» они издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается); нормативные акты некоторых федеральных государственных органов с особым статусом (например, Центральный банк РФ).

   2. На региональном уровне: конституции (уставы) субъектов РФ; постановления конституционных (уставных) судов субъектов РФ; законы субъектов РФ; нормативные акты высших должностных лиц субъектов РФ; нормативные акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; нормативные акты высших (коллегиальных) исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ отраслевой и функциональной компетенции;

   3. На муниципальном (местном) уровне: уставы муниципальных образований; нормативные акты представительных органов муниципального образования; нормативные акты главы муниципального образования; нормативные акты местной администрации.

      Единого административного кодекса нет и его невозможно создать. Во - первых, потому, что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которого требует правовое регулирование управления. Во - вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение органов исполнительной власти в центре и на местах возможности регулирования общественных отношений. Ноздрачев А.Ф. Административное право. Фундаментальный курс. - М. 2002. - С. 27.

     Говоря о системе административного права, следует отметить позицию К.С. Бельского, который включил в круг общественных отношений, составляющих предмет современного российского административного права, и отношения в области административной юстиции (наряду с государственно-управленческими и полицейскими), Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права//Государство и право. - 1997.- № 11. - С.20-21. указывая, что они также составляют предмет административно-правового регулирования и являются процессуальными отношениями, которые связаны с особым порядком рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа государства) и обеспечения прав гражданина путем отмены неправомерного акта управления. Таким образом, согласно К. С. Бельскому, система административного права состоит из трех тесно взаимосвязанных в практической сфере и самостоятельных правовых образований внутри административного права: администрации, полиции и юстиции. Такой подход к определению структуры современного административного права, конечно, не означает, что оно только фиксирует отношения между управленческими органами и устанавливает порядок их деятельности. Административное право регулирует также отношения между органами управления и гражданами (внешними субъектами административного права); оно закрепляет административно-правовой статус граждан (права, обязанности, ответственность, ограничения, запреты). Однако следует иметь в виду, что реализация установленных административным правом прав и обязанностей граждан может создавать административно-правовые отношения только тогда, когда соответствующие права и обязанности субъектов рассматриваются через призму их соотношения с управлением (с органами управления, с исполнительной властью), т. е. когда граждане взаимодействуют с органами управления, с государственными и муниципальными служащими, с должностными лицами. Г. А. Тумановым отмечалось, что современное административное право, исходным и базовым правовым источником которого считается Конституция РФ, является важнейшим средством обеспечения действия самой Конституции по следующим причинам: 1) основная функциональная нагрузка административного права состоит в правовом регулировании исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти (органов власти исполнительной, органов государственного управления), т. е. административно-правовое обеспечение функционирования этих органов есть важная часть обеспечения действия Конституции; 2) практическое управление (администрирование), как внутриорганизационное (внутриаппаратное), так и внешне ориентированное, должно осуществляться на основе конституционных норм; 3) защита исполнительно-распорядительными органами государственной власти прав и свобод гражданина и человека, установленных Конституцией РФ; 4) функционирование органов исполнительной власти в условиях особых административно-правовых режимов (чрезвычайное положение, военное положение и т. д.); 5) наличие административно-деликтного права, направленного на обеспечение законного функционирования системы государственного управления и дающего возможность органам исполнительной власти (должностным лицам) приме-нять меры административного правового принуждения (т. е. властно-предупредительная и принудительно-карательная деятельность органов исполнительной власти); 6) административное право обеспечивает организацию и функционирование государственного аппарата, его структурных подразделений, деятельность должностных лиц, всего управленческого персонала. Туманов Г.А. О некоторых актуальных проблемах административного права. - М. 2006. - С.19--21.

     По мнению ученых, в последние годы из-за нерешенности вопросов об объеме государственного управления и его регулирования, о путях построения исполнительного аппарата отрасль административного законодательства стала «рассыпаться»; развитие ее пошло неритмично, в нее включено слишком много законодательных и иных нормативных актов. Ю. А. Тихомиров отмечает, что в настоящее время сомнительно рассматривать все отрасли и сферы государственной жизни, традиционно входящие в Особенную часть административного права, только через призму управления, ибо теперь в них «возрастает удельный вес элементов косвенного регулирования, самоорганизации и саморегулирования». Предлагая разделить административное право на подотрасли, автор подчеркивает, что при определении его предмета и системы следовало бы отказаться от традиционного деления административного права на Общую и Особенную части из-за их слабой нормативной структурированности; ведь как раньше, так и сейчас Особенная часть административного права структурируется не по правовому критерию, а по экономико-управленческому, т. е. за основу берется классификация отраслей и сфер народного хозяйства. Все это способствовало созданию отрасли права, отличающейся нечеткостью структуры, отсутствием «правовой логики» ее построения и системного упорядочения. Таким образом, по мнению Ю. А. Тихомирова, во-первых, предмет и система административного права находятся в постоянном изменении; во-вторых, абсолютизация объема управления и выделение по этому критерию в административном праве Особенной части не оправдано; в-третьих, управленческие, регулятивные и защитные административно-правовые средства распространяются на все сферы. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М. 1998. - С.71,74--75,88.

     Констатируя, что развитие административного права идет под влиянием факторов в сфере государственного управления, некоторые ученые делают вывод о повышении в новых условиях роли Общей части административного права; вместе с тем они указывают и на изменения, происходящие в Особенной части административного права при наличии самостоятельных дисциплин финансового, налогового, инвестиционного, информационного, экологического, муниципального права. И. Л. Бачило отмечает, что предметные отрасли или подотрасли права (образовательного, предпринимательского, земельного и т. д.) нуждаются в глубокой проработке с точки зрения взаимодействия административного права с гражданским. Автор констатирует, что административное право должно оформить свой статус в качестве одной из основ формирования и развития публичного права. Бачило И.Л. Ноздрачев А.Ф., О некоторых актуальных проблемах административного права. - М. 2004. - С.9; А. Ф. Ноздрачев называет новые взгляды на развитие современного административного права «фактической отменой административного права как отрасли права, как научной и учебной дисциплины», реализацией «далеко не новых "доктрин" ликвидации административного права, диффузии предмета его регулирования», для которых нет «законодательных и организа-ционных, социальных и политических, а также экономических оснований». Бачило И.Л. Ноздрачев А.Ф., О некоторых актуальных проблемах административного права. - М. 2004. - С.11.