Ответственность административных лиц

     Еще в 1949 году Ц.А. Ямпольская впервые высказала мысль, что "должностными лицами являются те государственные служащие, которые при осуществлении служебной компетенции имеют право на совершение юридически значимых действий, и в частности административных актов".⁴

     Позиция Ц.А. Ямпольской была подвергнута критике со стороны Ю.А. Петрова. В частности, он отмечал, что использование в качестве единственного критерия определения должностного лица права на совершение юридически значимых действий не позволяет его отграничить oт иных служащих: "...юридически значимые действия в определенном смысле осуществляют все государственные и общественные служащие. Само по себе выполнение трудовых функций техническими исполнителями не может не вызвать тех или иных правовых последствий. Так, невыполнение задания в установленный срок или недоброкачественное выполнение задания вызывает ответственность перед руководителем. С другой стороны, образцовое исполнение обязанностей техническим исполнителем, как правило, влечет его поощрение в юридически установленном порядке. Поэтому признак "право на совершение юридически значимых действий" неточно выражает социальное содержание тех прав, о которых идет речь в определении Ц.А. Ямпольской". Ю.А. Петров предложив относить к должностным лицам всех служащих, в топ или иной мере осуществляющих управление как людьми, так и вещами.⁵

     Именно  этот подход в конечном счете и  возобладал при определении должностного лица в новом Кодексе. В соответствии с примечанием к ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях под должностным липом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления. государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

     Данное  определение практически совпадает с понятием должностного лица, данным в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации. Безусловно, это положительный момент. Практически впервые в отечественном законодательстве появилось единое определение должностного лица применительно к этим двум отраслям права. Вместе с тем, чтобы определить, является ли тот или иной служащий должностным лицом, а следовательно, специальным субъектом административной и уголовной ответственности, необходимо рассмотреть выделяемые в законе признаки более подробно.

     При анализе примечания к ст. 2.4 КоАП РФ становится очевидно, что в основ) определения понятия должностного лица положены два критерия: первый - обладание полномочиями распорядительного характера; второй -обладание полномочиями административно-хозяйственного характера (представители власти обладают распорядительными полномочиями внешневластного характера). Таким образом, необходимо установить, какие полномочия в сфере государственно» и муниципальной службы можноотнести к организационно-распорядительным и административно-хозяйственным.

     Попытка дать  подобного рода разъяснения применительно к уголовному законодательству делается в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе".⁶ В нем устанавливается, что "к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности".

     В целом выделение такого круга  представителей власти совпадает с  понятием круга представителей власти по КоАП РФ. Однако необходимо еще выяснить, что имеется в виду в обоих случаях под распорядительными полномочиями. К сожалению. Верховный Суд не дал однозначного ответа на тот вопрос, ограничившись простым перечислением некоторых функций организационно-распорядительного характера (руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, организация труда или службы подчиненных , поддержание дисциплины, применение мер поощрения, наложение дисциплинарных взысканий) в качестве примера. Такой подход, оставляет слишком широкое поле для правового толкования. Точно так же Верховный Суд лишь перечисляет некоторые административно-хозяйственные функции (управление и распоряжение имуществом и денежными средствами, принятие решений о начислении заработной платы, осуществление контроля за движением материальных ценностей и др. К оставляя остальные на усмотрение правоприменителя.

     Исходя  из изложенного выше, можно сделать вывод, что распорядительными полномочиями являются полномочия по управлению людьми или организациями, а под административно-хозяйственными - по управлению вещами.

     Вместе  с тем, прежде чем использовать его  в сфере административно-правового  регулирования, необходимо определить насколько это допустимо в данном случае.

     Правовая  система Российской Федерации допускает в общем случае применение аналогии закона, когда отсутствует норма права, регулирующая рассматриваемый вопрос, но в законодательстве имеется другая норма, регулирующая сходные с ним отношения. Применение аналогии в праве не всегда допустимо. Например, в области уголовного права аналогия закона не допускается, поскольку действует непреложный принцип "Нет преступления без указания на то в законе"⁷. Однако в данном случае речь идет о применении аналогии уголовно-правовой нормы в административном законодательстве. К тому же речь идет не о расширении карательной нормы, а лишь об уточнении понятия, уже имеющегося в законодательство. Представляется, что в данном случае аналогия закона вполне допустима.

     Таким образом, разъяснения Верховного Суда относительно понятия "должностное  лицо" вполне могут быть использованы и применительно к административному законодательству.

     Здесь следует также отметить, то в юридической науке нет единого мнения по поводу юридической силы разъяснений Верховного Суда Российской Федерации.

     Касаясь разъяснений Пленума Верховного Суда РФ по вопросам. судебной практики, Р.З. Ливший писал: "Авторитет таких разъяснений очень велик, они безоговорочно принимаются судами, и не только судами. Каждое из разъяснений состоит из конкретных правовых норм. Если обычное решение общего или арбитражного суда имеет обязательное значение только для участников судебного процесса, т.е. носит персонифицированный характер, и его общее значение основывается скорее на авторитете суда, чем на конкретной норме, то разъяснение Пленума носит общий, неперсонифицированный характер и подлежит всеобщему применению в силу закона ".⁸

     Напротив, А.И. Рарог считает, что "ни из Конституции РФ, ни и; федеральных конституционных законов, ни из других федеральных законов не следует, что разъяснения Пленума Верховного Суда РФ имеют нормативный характер и являются обязательными для судебных органов страны. Степень их обязательности определяется высоким авторитетом Верховного Суда РФ, высокой квалификацией членов Пленума Верховною Суда, правильностью и обоснованностью даваемых Верховным Судом; разъяснений. Поэтому судебные и иные правоохранительные органы обычно руководствуются разъяснениями и указаниями Верховного Суда РФ, содержащимися не только в постановлениях его Пленума, но также в обзорах судебной практики по отдельным категориям дел, кассационной или надзорной практики и т.д. Однако разъяснения Пленума Верховного Суда РФ не всегда являются истиной в последней инстанции".⁹

     Не  углубляясь в анализ всей дискуссии  но этому вопросу, следует отметить, что, исходя из места Верховного Суда в судебной системе Российской Федерации, его разъяснения по вопросам судебной практики все же должны быть обязательными для всех нижестоящих судов общей юрисдикции. Другие же органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, могут руководствоваться указанным выше Постановлением Пленума Верховного Суда в качестве авторитетного разъяснения конкретной правовой нормы.

     Исходя   из   названных   Пленумом   Верховного   Суда   примеров организационно-распорядительных и административно-хозяйственных

функций, а также приведенного им определения представителя власти можно сделать вывод, что речь идет, по сути, о двух группах полномочии: по управлению людьми или организациями и управлению вещами.

     Такие полномочия могут указываться как  в его должностной инструкции, так и в общих компетенционных  актах (например, в положении о государственной или муниципальной организации, в которой он работает). Управление в данном случае обозначает возможность совершения действий. которые вызывают возникновение, изменение или прекращение тех или иных правоотношений в отношении физических лиц (например, назначение конкретного лица на должность в государственной организации). юридических лиц (например, составление акта проверки организации), а также совершение юридически значимых действий по изменению правового статуса материальных объектов (например, списание имущества, находящегося на балансе организации).

     При этом правомерные действия любого должностного лица вызывают юридические последствия напрямую, минуя любые другие инстанции. Так. Ю.А. Петров в свое время утверждал, что невыполнение задания в определенный срок обычным техническим исполнителем вызывает ею ответственность перед руководителем, каковая является юридически значимым последствием. Однако тут следует учесть, что меры ответственности будут наложены на него (в данном случае) руководителем, определяющим меру взыскания, причем он (руководитель) может и вообще освободить рядового исполнителя от взыскания. Ответственность, являющаяся для технического исполнителя определенным правовым последствием, наступает для него не напрямую, а опосредованно, через его руководителя, который, являясь носителем распорядительных полномочие, наделен в том числе правом наложения взысканий, и как раз-таки является должностным лицом. Должностное лицо, благодаря закрепленным за ним правам и обязанностям, может осуществлять организацию и контроль работы

других  лиц. При этом все действия должностных  лиц имеют общую черту: и них  реализуются полномочия по осуществлению  государственной или общественной власти в процессе социального управления в широком смысле. Иными словами, так называемые юридически значимые действия направлены на осуществление организационно-распорядительных управленческих функций, что немыслимо без реализации власти, без формулирования управляющим субъектом властных предписаний, направленных на организацию поведения других лиц .¹⁰

     Таким образом, для того чтобы определить, является ли конкретный служащий должностным  лицом, необходимо выяснить, обладает ли он правом осуществлять управление людьми, организациями или вещами.

     Вместе  с тем следует иметь в виду, что некоторые другие нормативные акты могут использовать и принципиально иные определения должностью лица.

     Так, например, ч. 1 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации"¹¹ от 6 октября 2003 г. определяет должностное лицо местного самоуправления как выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местною самоуправления. Вполне очевидно, что данное определение гораздо шире, чем используемые в УК РФ и  КоАП РФ, так как под него подпадают практически все муниципальные служащие. В то же время той же части подчеркивается, что указанное определение должностного лица используется только для целей настоящего Закона. Таким образом, при привлечении муниципальных служащих к административной и уголовной ответственности следует руководствоваться определениями, приведенными в РФ иКоАП РФ, в иных случаях - в Законе о местном самоуправлении. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     3. Особенности административной  ответственности  должностных лиц

     Административная  ответственность должностных лиц  по КоАП возможна только в случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения ими возложенных на них служебных обязанностей.

     Административная  ответственность за проступки должностных  лиц предусмотрена также отдельными федеральными законами. В ст. 289 - 306 БК, определяющих виды правонарушений бюджетного законодательства, понятие "должностное лицо" не упоминается, однако правонарушителями в указанных случаях являются лица, наделенные государственно-властными полномочиями, руководители хозяйственных и муниципальных органов и иные лица, осуществляющие функции должностных лиц в том смысле, как это предусмотрено дефиницией должностного лица, содержащейся в примеч. 1 к ст. 285 УК. К правонарушителям - должностным лицам, как правило, относятся государственные и муниципальные должностные лица. Санкции за налоговые правонарушения  чаще  применяются   к  должностным  липам коммерческих организаций. Санкции, определенные БК и НК, в отличие от КоАП,   не   предусматривают  дифференциации   наказаний,   совершенных должностными    лицами и   лицами,    не    наделенными    правомочием должностного   лица:   так,   при   выявлении   обстоятельств,   отягчающих ответственность за совершение налогового правонарушения, принимается во внимание лишь повторное совершение указанного проступка лицом, к котором) уже были применены налоговые санкции.