Органы исполнительной власти: система и структура

     Председатель  Правительства РФ назначается и  освобождается от должности Президентом  РФ по основаниям и в порядке, предусмотренном  в Конституции РФ. После назначения на должность он представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (перечень предлагаемых к созданию федеральных министерств и ведомств), а затем определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства осуществляется по предложению последнего Президентом РФ.

     Правительство РФ руководит работой федеральных  министерств и ведомств и контролирует их деятельность. Они подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство организует и направляет работу всех федеральных органов исполнительной власти: назначает на должность и освобождает от должности заместителей министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти; утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов; отменяет или приостанавливает действие актов федеральных органов исполнительной власти.

     В порядке осуществления общих  полномочий Правительство РФ организует реализацию внутренней и внешней  государственной политики; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. Кроме этого в Законе «О Правительстве Российской Федерации» закреплены более конкретно его полномочия в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; природопользования и охраны окружающей среды; по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации и иные полномочия.

     Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение. Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в месяц, и в ст. 28 Закона «О Правительстве Российской Федерации» дан исчерпывающий перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства (проекты программ социального и экономического развития, проекты программ приватизации федеральной государственной собственности, решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ и др.). Правительство решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых эти вопросы отнесены.

     В основе взаимоотношений Правительства  РФ с органами государственной власти субъектов Федерации лежит положение о том, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного с субъектами Федерации ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство РФ координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и осуществляет контроль за их деятельностью по вопросам совместного ведения.

     Основные  правила внутренней организации  деятельности Правительства (планирование заседаний, организация работы его членов, порядок внесения в Правительство и рассмотрения проектов актов, организация заседаний Правительства и т.д.) урегулированы в Регламенте Правительства РФ.

     Всестороннее  обеспечение и обслуживание деятельности Правительства возложено на Аппарат Правительства РФ, который возглавляется Руководителем Аппарата Правительства (членом Правительства), назначаемого и освобождаемого от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Аппарат Правительства РФ является государственным органом, образованным для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля, за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений. Состав, функции и полномочия этого органа урегулированы специальным Положением о нем⁶. Структура Аппарата Правительства РФ утверждена распоряжением Правительства РФ от 26 апреля 2004 г. № 520-р и включает:

• заместителей руководителя аппарата правительства РФ, полномочных представителей правительства РФ в палатах федерального собрания РФ, в конституционном суде РФ, верховном суде РФ и высшем арбитражном суде РФ;
• секретариаты председателя правительства РФ, заместителя председателя правительства РФ и руководителя аппарата правительства РФ – министра российской федерации;
• административный департамент правительства РФ;
• департамент государственного управления и местного самоуправления правительства;
• департамент массовых коммуникаций, культуры и образования правительства РФ;
• департамент международного сотрудничества правительства РФ;
• департамент оборонной промышленности и высоких технологий правительства РФ;
• департамент отраслевого развития правительства РФ;
• департамент регионального мониторинга правительства РФ;
• департамент социального развития и охраны окружающей среды правительства РФ;
• департамент экономики и финансов правительства РФ;
• правовой департамент правительства РФ;
• департамент делопроизводства и контроля правительства РФ; департамент управления делами правительства РФ.

     Структура системы федеральных органов  исполнительной власти кроме Правительства включает в себя федеральные министерства, службы и агентства, руководство деятельностью которых может осуществлять непосредственно Президент РФ или Правительство РФ, а некоторые федеральные службы и агентства подведомственны федеральным министерствам. В целом система и структура федеральных органов исполнительной власти⁷ включает:

1. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:

• Министерство внутренних дел РФ (МВД России)⁸;

• Федеральная миграционная служба (ФМС России);
• Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России); Министерство иностранных дел РФ (МИД России);
• Министерство обороны РФ (Минобороны России);
• Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству (ФСВТС России);
• Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ);
• Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ТЭК России);
• Федеральное агентство специального строительства (Спецстрой России);
• Министерство юстиции РФ (Минюст России);
• Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России);
• Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация);
• Федеральная служба судебных приставов (ФССП России);
• Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба) (ГФС России);
• Служба внешней разведки РФ (федеральная служба) (СВР России);
• Федеральная служба безопасности РФ (федеральная служба) (ФСБ России);
• Федеральная служба РФ по контролю, за оборотом наркотиков (федеральная служба) (ФСКН России);
• Федеральная служба охраны РФ (федеральная служба) (ФСО России);
• Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство) (ГУСП);
• Управление делами Президента РФ (федеральное агентство) (не имеет).
2. Федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:
• Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития);
• Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор);
• Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (Росздравнадзор);
• Федеральная служба по труду и занятости (Роструд);
• Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию (Росздрав);
• Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму (Росспорт);
• Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ (Минкультуры России);
• Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (Росохранкультура); Федеральное архивное агентство (Росархив);
• Федеральное агентство по культуре и кинематографии (Роскультура);
• Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (Роспечать);
• Министерство образования и науки РФ (Минобрнауки России);
• Федеральная служба по интеллектуальной собственности, Патентам и товарным знакам (Роспатент);
• Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор);
• Федеральное агентство по науке и инновациям (Роснаука);
• Федеральное агентство по образованию (Рособразование);
• Министерство природных ресурсов РФ (МПР России);
• Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);
• Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы);
• Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз);
• Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра);
• Министерство промышленности и энергетики РФ (Минпром-энерго России);
• Федеральное агентство по промышленности (Роспром);
• Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой);
• Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование);
• Федеральное агентство по энергетике (Росэнерго);
• Министерство регионального развития РФ (Минрегион России);
• Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России);
• Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор);
• Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство);
• Федеральное агентство по сельскому хозяйству (Россельхоз);
• Министерство транспорта РФ (Минтранс России);
• Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Рос-транснадзор);
• Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация);
• Федеральное дорожное агентство (Росавтодор);
• Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор);
• Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот);
• Федеральное агентство геодезии и картографии (Роскартография);
• Министерство информационных технологий и связи РФ (Мининформсвязи России);
• Федеральная служба по надзору в сфере связи (Россвязьнадзор); Федеральное агентство по информационным технологиям (Росинформтехнологии);
• Федеральное агентство связи (Россвязь);
• Министерство финансов РФ (Минфин России);
• Федеральная налоговая служба (ФНС России);
• Федеральная служба страхового надзора (Росстрахнадзор);
• Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфин-надзор);
• Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг);
• Федеральное казначейство (федеральная служба) (Казначейство России);
• Министерство экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития России);
• Федеральная таможенная служба (ФТС России);
• Федеральное агентство по государственным резервам (Росрезерв);
• Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость);
• Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество).
3. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ:
• Федеральная антимонопольная служба (ФАС России);
• Федеральная служба по тарифам (ФСТ России);
• Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет);
• Федеральная служба государственной статистики (Росстаг);
• Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России);
• Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор);
• Федеральное агентство по атомной энергии (Росатом);
• Федеральное космическое агентство (Роскосмос).

     Федеральные министерства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими  функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ в сфере деятельности. При этом под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается, издание на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр. Проводя координацию и контроль деятельности находящихся в ведении министерства федеральных служб и агентств, федеральный министр осуществляет следующие функции: утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и агентств, а также отчет об их исполнении; вносит по представлению их руководителей в Правительство РФ проекты положений о соответствующих федеральных службах и агентствах, а также предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда работников этих органов; вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенным сферам деятельности министерства и находящихся в его ведении федеральных служб и агентств, если принятие таких актов относится к компетенции Правительства РФ, во исполнение поручений Президента РФ и Председателя Правительства РФ дает поручения, федеральным службам и агентствам и контролирует их исполнение; отменяет противоречащие федеральному законодательству решения федеральных агентств и служб, если федеральным законом не установлен иной порядок отмены; назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб и агентств их заместителей и руководителей территориальных органов федеральных служб и агентств; вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств. Министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

     Общее предназначение и суть деятельности федерального министерства в том, что оно на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ и законодательством осуществляется исключительно федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

     Федеральный министр координирует деятельность государственных внебюджетных фондов, осуществляя следующие функции: вносит в Правительство РФ предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда, принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя фонда проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении его бюджета; назначает проверки деятельности этих фондов в устанавливаемых законом случаях.

     Федеральная служба (служба) является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору  в установленной сфере деятельности, а также специальные функции  в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности. При этом под функциями по контролю и надзору понимаются: действия по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Федеральные службы в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

     Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента РФ, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

     Федеральные агентства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. При этом под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц; под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ; под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров, кадастров.