Органы исполнительной власти: понятие, система

     - положение в иерархической структуре исполнительной власти и порядок взаимодействия с другими органами;

     - порядок образования, реорганизации и управления.

     Внутренняя  форма показывает:

     устройство  органа исполнительной власти, его  внутреннюю структуру (линейную, линейно-функциональную и т.д.), состав структурных единиц, порядок их взаимодействия в процессе осуществления управленческой деятельности.

     К элементам внутренней формы относятся  также штаты, внутренний распорядок и дисциплина, которую все государственные  служащие обязаны соблюдать. [10]

     С точки зрения своей формы орган исполнительной власти может быть представлен отдельным должностным лицом или группой должностных лиц, находящихся в определенных организационно-правовых отношениях между собой.

     Таким образом, орган исполнительной власти - это публично-правовой институт, который представлен одним должностных лиц, официально осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность и наделенных в законном порядке определенной компетенцией, материальными и правовыми средствами, необходимыми для реализации возложенных на них государственных задач и функций. 

     Виды  органов исполнительной власти

     Органы  исполнительной власти весьма разнообразны и отличаются друг от друга по видам  и сферам деятельности, объему и  характеру компетенции и т.д. В  учебной литературе их принято классифицировать:

     1. по основаниям образования:

     - образуемые на основе Конституции РФ и конституционных актов субъектов федерации (президентуры - президенты и их администрация, правительства и т.д.);

     - создаваемые на основе текущего законодательства или подзаконных актов (министерства, государственные комитеты, управления и т.д.);

     2. по уровню функционирования, обусловленному федеральным устройством России и территориальным масштабам деятельности:

     - федеральные (Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства);

     - региональные (представители Президента РФ в федеральных округах, командующие военными округами и т.д.);

     - органы исполнительной власти субъектов федерации (президенты, правительства, губернаторы и т.д.);

     3. по порядку образования:

     - избираемые (президенты, главы администраций субъектов федерации);

     - образуемые в соответствии с указами Президента РФ, президентов республик и глав администраций субъектов федерации и т.д. (министерства, службы, департаменты и т.д.);

     4. по объему и характеру компетенции:

     - органы общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления и решающие все вопросы на определенной территории (Правительство РФ, президенты республик, губернаторы, Правительства субъектов федерации и т.д.);

     - органы отраслевой компетенции, ведающие отдельными отраслями управления (министерства, комитеты);

     - органы межотраслевой компетенции, осуществляющие межотраслевое (функциональное) управление (государственные комитеты статистики, стандартизации, метрополии и сертификации и т.д.);

     - специальной компетенции, осуществляющие контрольные и надзорные функции (надзоры);

     - органы внутриотраслевой компетенции, осуществляющие управление определенной сферы деятельности в рамках отрасли;

     5. по организационно-правовой форме:

     - правительства; советы министерств, имеющий статус правительства; министерства, государственные комитеты, комитеты, службы, комиссии, главные управления, управления, инспекции, агентства, департаменты, администрации, мэрии, палаты, центры и т.д.;

     6. по порядку принятия решений:

     - единоначальные органы, в которых подведомственные им вопросы решаются руководителем единолично (министерства, службы управления, отделы);

     - коллегиальные органы, принимающие решения в подведомственной области коллегиально (Правительства РФ, правительства субъектов федерации, государственные комитеты и т.д.);

     7. по функциям, которые осуществляют органы исполнительной власти:

     - основные, которые непосредственно выражают и осуществляют волю государства и принимают его от его имени обязательные к исполнению решения (правительство, министерства и т.д.) и;

     - вспомогательные органы, которые обеспечивают деятельность основных и не наделены, как правило, юридически властными полномочиями (комиссии, советы и т.д.). [7]

     Они действуют при основных органах внутри самой исполнительной власти и могут быть двух видов: консультативные и координационные.

     Консультативные занимаются предварительным рассмотрением  вопросов, готовит по ним предложения  юридического или технического характера. Эти органы могут создаваться на постоянной или временной основе и включать как государственных служащих, так и экспертов, представителей общественности.

     Координационные органы образуются в виде правительственных  или межведомственных комиссий для  подготовки предложений по вопросам общегосударственного значения или требующим межотраслевой координации. Решения этих комиссий обязательны для всех представленных в них органов. 

     Система органов исполнительной власти в РФ

     Система органов исполнительной власти - это  юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующие на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами. Система органов исполнительной власти в РФ образуется и функционирует в соответствии с принципами федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении.

     Понятие "система органов исполнительной власти" характеризует организационное  построение исполнительной власти в  Российской Федерации. Она строится в соответствии с конституционным  разграничением полномочий в этой сфере между РФ и субъектами Федерации. Согласно Конституции (ст. 71-73) деятельность органов исполнительной власти осуществляется в пределах совместного ведения субъектов РФ, в пределах совместного ведения РФ и субъектов федерации и в пределах самостоятельного ведения субъектов РФ. К ведению РФ отнесено установление системы федеральных оранов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формиование федеральных органов исполнительной власти. В совместное ведение РФ и субъектов Федерации входит установление общих принципов организации системы органов государственной власти.

     Единая  система исполнительной власти в  России образуется только в пределах ведения РФ и полномочий Федерации  по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст.77 Конституции) 2. В этих пределах правительства, министерства и ведомства субъектов РФ находятся в отношениях иерархической подчиненности с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами. В субъектах Федерации федеральные органы могут создавать свои территориальные органы.[1]

     В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам исключительных полномочий, отнесенных к их ведению, действуют самостоятельно, независимо от федеральных органов исполнительной власти и неподотчетны им. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов исполнительной власти на своей территории в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами. Конституцией РФ предусмотрено взаимное делегирование полномочий между органами исполнительной власти Федерации и субъектов РФ, осуществляемое на практике на основе соответствующих соглашений между ними.

     В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня, которые включают:

• руководящие органы (Президент РФ, Правительство РФ) и;
• органы государственной администрации (министерства и иные ведомства).
• Государственная администрация представляет собой административный аппарат, непосредственно реализующий государственную политику, цели и приоритеты, определяемые в решениях руководящих органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством.

 

Президент Российской Федерации

     Неопределенность  правового статуса Президента в  системе разделения властей порождена  ст. ст. 10 и 80 Конституции РФ, которые  не относят этот орган ни к одной  из ветвей государственной власти. Согласно одной точки зрения, он рассматривается только как глава государства, стоящий "над всеми ветвями" власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. В соответствии со второй точкой зрения законодательная власть принадлежит парламенту, судебная - судам, исполнительная - правительству, а Президент РФ наделен особой формой власти - президентской.[5]

     Действительно, Президент РФ обладает весьма обширными  полномочиями, и конституционная модель этого института соответствует модели сильного Президента, принятой во многих странах мира. Однако обе точки зрения, ставящие Президента вне обозначенных в Конституции РФ властей, противоречит закрепленному принципу разделения властей. Более корректной представляется третья точка зрения, согласно которой Президент РФ, формально являясь главой государства, входит в то же время в систему исполнительной власти и его можно рассматривать как главу исполнительной власти. В соответствии с этой точкой зрения Конституция определяет статус федерального Президента как "фактического главы исполнительной власти".

     Президент РФ осуществляет руководство государственной  администрацией как через правительство, так и непосредственно. В области  исполнительной власти он наделен широкими полномочиями, которые распространяются на всю сферу государственного управления. В соответствии с Конституцией (ст. 80-90) и федеральными законами он определяет внутреннюю и внешнюю политику страны, создает органы исполнительной власти, определяет содержание и важнейшие направления деятельности ее системы. Президент назначает (с согласия Государственной Думы) и смещает Председателя Правительства, единолично назначает и смещает всех членов Правительства. Он может председательствовать на заседаниях Правительства, которое только ему подотчетно и подконтрольно. Президент вправе отменять акты Правительства РФ. Председатель Правительства обязан систематически информировать Президента о работе Правительства. Президент напрямую руководит целым рядом ведомств государственной администрации: более чем часть федеральных органов исполнительной власти находится в непосредственном подчинении Президенту РФ

     Таким образом, даже этот не полный перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Председателя Правительства или Правительство РФ в целом. Указания Президента по всем вопросам государственного управления обязательны для Правительства. Самостоятельность и независимость Правительства РФ в руководстве государственной администрацией допустима лишь в тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает программным установкам Президента и определяемым им направлениям внутренней и внешней политики. 

     Правительство Российской Федерации

     Широкие полномочия Президента РФ в сфере  исполнительной власти не означает, что  Правительство РФ обезличено. В пределах своей компетенции, определенной Конституцией РФ и федеральными законами оно также  осуществляет руководство системой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесение к его ведению вопросы и несет полную ответственность за свои действия. Ст. 110 Конституции устанавливает, что исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ, а ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г 4. определяет его как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства РФ, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.[6]