Организация государственной службы в России и в США

По Закону о госслужбе РФ государственной является должность в Федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Система должностей строится по иерархическому принципу, подразделяясь на следующие пять групп:

а) высшие государственные должности государственной службы -пятая;

б) главные государственные должности государственной службы - четвертая ;

в) ведущие государственные должности государственной службы - третья ;

г) старшие государственные должности государственной службы - вторая ;

д) младшие государственные должности государственной службы - первая группа.

Применимо к группам государственных должностей государственной службы служащим присваиваются разряды и классы по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственного служащего:

а) действительный государственный советник РФ 1,2 и 3 класса - государственным служащим высших государственных должностей;

б) государственный советник РФ 1,2 и 3 класса - государственным служащим главных должностей ;

в) советник РФ 1,2 и 3 класса - государственным служащим старших должностей ;

г) советник государственной службы 1,2 и 3 класса , референт государственной службы 1,2 и 3 класса - государственным служащим младших должностей.

Перечень государственных должностей и государственных должностей государственной службы дается соответственно в Реестре государственных должностей РФ и ,  являющемся его частью, Реестре государственных должностей  государственной службы РФ. К последнему прилагается перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, их замещающим.

5. История государственной службы в США.

История американской государственной службы заметно отличается от истории этого института в странах Европы и уж тем более в России . Она - детище американской политической системы и американского общества в целом со всей его спецификой. А как известно, американская цивилизация сложилась в результате достаточно необычного сочетания историко-культурных, географических, политических, идеологических факторов. Стремление освободиться от пресса и контроля со стороны любой власти,  будь она светская или духовная,  лежало в основе «идеальной», внеэкономической части мотиваций действий как первых, так и последующих поколений колонистов.

Принцип самоуправления «свободных людей на свободной земле» лег в основу того уклада,  который называют «великим американским экспериментом».

Американские исследователи обычно разделяют путь развития идеологии государственной службы на следующие условные основные периоды:

*                    правление «наследников и джентльменов» 1789-1829 гг.

*                    правление «людей, пробившихся собственными силами» 1829-1883 гг.

*                    возобладание принципа «общего блага» 1883-1906 гг.

*                    господство «научного управления» с 1906 г.

На раннем этапе госслужба США формировалась на основе прямых заимствований из опыта госслужбы Великобритании, где традиционно важными элементами госслужбы считалось противоборство двух краеугольных принципов - силы и заслуг. На американской почве они трансформировались в принципы организации государственной службы на основе «системы добычи» (spoils system) и , основанной на предпочтении правления просвещенных, знающих, «системе заслуг»(merits system). История развития государственной службы в США это история противоборства этих двух принципов.

*                    В первый условный период сформировались две основные группы государственных служащих.

В первую входили высшие должностные лица,  которые были на виду и пользовались значительным влиянием на процесс принятия решений ( члены кабинета и их ведущие помощники, послы, губернаторы, руководители федеральных агентств и др. ). Они получили название «политических назначенцев» ( political executives) и составляли в то время почти 25 % всех государственных служащих .

Вторую группу составляли сотрудники государственных органов среднего и низшего звена - клерки,  таможенники, судьи и шерифы, почтовые служащие и др. В основном это были представители высшего среднего класса. Они имели высокий уровень образования и рассматривали государственную службу как социальный долг. Таким образом, в ранний период госслужба США формировалась посредством патронажа и состояла главным образом из «наследников» общественного статуса, собственности и др. Людей,  пробившихся своими силами , в ней практически не было. Однако такая организация государственной службы была эффективной - престиж ее был высок,  коррупция среди чиновников - очень низкой.

*                    Начало второго периода обычно датируют приходом в Белый дом президента Э. Джексона, выигравшего выборы в 1828г.

Президент Джексон попытался демократизировать госслужбу,  обеспечить приток в нее представителей всего населения страны. Однако успех его на федеральном уровне был весьма скромным. По.-другому обстояло дело на местном и штатном уровнях. Упразднение старой  «системы заслуг» привело к безраздельному господству «системы добычи»  с характерным периодическим состоянием хаоса в государственном управлении. «Система добычи» способствовала коррупции и злоупотреблению властей. В результате ко второй половине XIX в. в США произошла деградация государственной службы,  которая стала гораздо меньше отвечать критериям ответственности перед общественностью и отражать ее интересы,  чем это было в конце XVIII в. Общественное мнение все больше склонялось в пользу реформы государственной службы.

*                    Третий период, период возобладания принципа «общего блага», стал ключевым с точки зрения становления современной системы государственной службы.

Американцы не пошли по пути огульного отрицания джексоновского времени и постарались так изменить сложившуюся практику,  чтобы не испортить главного достижения «системы добычи» - регулярной смены государственных служащих,  что было главной гарантией против формирования у них кастовости.

Главный упор в реформе был сделан на то, чтобы государственная служба имела возможность представлять общество в целом. Ее открытость оставалась главным приоритетом реформаторов.

Важнейшим итогом общественной компании за реформу стал закон Пендлтона 1883г.

По мысли составителей закона Пенделтона,  политические цели должны определяться выборными народными представителями, которые производят назначения на определенное количество постов, способы же достижения этих целей (собственно административная работа) - компетентными профессиональными служащими.

Закон защитил профессиональные категории госслужащих от прямого политического давления и произвола «патронажной системы»,  оговорив категории постов,  которые могли замещаться без сдачи квалификационных экзаменов. Тем самым было законодательно закреплено выделение в рамках единой государственной службы огромного отряда администраторов,  той части государственной службы,  которая получила в американской практике наименование гражданской службы (civil service)

.

Таким образом,  в рассматриваемый период идеология и практика государственной службы в США претерпели кардинальные изменения. Было раз и навсегда установлено: чтобы оставаться политически нейтральной,  указанная служба должна в определенной степени быть независимой от президента и конгресса. Такая организация государственной службы стала моделью,  по которой создавались аналогичные агентства на штатном и даже местном уровне

*                    Реформа государственной службы создала почву для углубления специализации и совершенствования технологии государственной работы.

Особенностью нового этапа как раз и стало внедрение в идеологию и практику государственной службы принципов научного управления. В этот период административная работа превратилась в респектабельную сферу деятельности и даже научную дисциплину.

Доктрина научного управления включала  в себя следующие основные принципы:

*                    рационализация - опора управления на разумные решения, основанные на изучении вопроса;

*                    планирование - прогнозирование объективных условий и будущих потребностей как основа создания каждой конкретной программы;

*                    специализация - использование в процессе управления только соответствующих материалов и инструментов,  продуктов  и специалистов;

*                    стандартизация - закрепление в практике лучших образцов и достижений;

*                    измерение - определение точными количественными методами анализа личного вклада каждого служащего в решение задачи, эффективности его работы и квалификации.

Теория научного управления послужила основой для новой стандартизации должностей, их классификации. В частности,  появился закон о классификации должностей госслужащих от 1949 г., установивший 18 градаций должностей для Гражданской службы.

6. Современный этап госслужбы - гражданской службы в США.

Начало современной гражданской службе на уровне федерации было положено в 1883г. тем самым законом Пенделтона о котором уже говорилось чуть ранее. Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее «система добычи», в соответствии с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон учредил особый орган - Комиссию гражданской службы, ставшую впоследствии независимым ведомством в системе исполнительной власти.

В последующие годы законодательство неоднократно изменялось.

Одним из последних наиболее значительных актов был Закон о реформе гражданской службы 1978г. Этим законом вместо Комиссии были созданы в качестве независимых ведомств три новых органа:

*                     Управление по руководству персоналом;

*                     Управление особого советника;

*                     Совет по охране системы заслуг.

Им поручалось выполнение трех различных функций,  выполнявшихся ранее Комиссией: 1) управление набором,  обучением и продвижением служащих; 2) расследование случаев нарушения правовых норм; 3) вынесение решений по таким случаям.

Помимо этого,  Закон 1978 г. создал новую группу служащих -Службу Высших Руководителей ( СВР ). Для СВР установлен особый порядок отбора,  поощрения,  продвижения, увольнения и пенсионного обеспечения.

Известно,  что одной из целей администрации Клинтона являлось обновление госаппарата. Это, вчасности, относится и к СВР, так как данный институт играет важную роль в проведении реформ.

Придя к власти в 1992г., администрация Клинтона предприняла попытку реформировать существующую систему государственной службы,. С этой целью была создана комиссия во главе с вице-президентом А. Гором. После шести месяцев работы комиссия выдвинула более 100 предложений по реформе госслужбы. Причем,  все рекомендации  нацелены на изменение системы государственной службы таким образом,  чтобы работающие в ней люди,  как можно в большей степени отвечали не за процесс,  а за результат.

7.

Civil service

и госслужба.

На сегодняшний день категория государственных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал,  связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений,  рабочих государственных предприятий и т.п.).

В США государственным служащим в широком смысле считается любое лицо,  труд которого оплачивается из бюджета федерации,  штата или местного органа власти.[6] Следовательно,  правомерно было говорить о том, что в американской системе власти любое лицо является государственным служащим,  от президента до почтового служащего.

В то же время в специальной литературе в ряде случаев проводится различие между «гражданской службой»,  охватывающей категорию профессионального несменяемого чиновничества,  и «правительственной службой»,  под которой подразумевается высший слой государственных чиновников,  сменяемых на основе «системы добычи». Характерно,  что на русский язык все эти термины переводятся,  как «государственная служба».

Можно говорить о скорейшем соотнесении терминов «государственная служба» в русском языке и «правительственная служба» в США,  т.к. именно эти понятия видятся мне как синонимы. Гражданская служба - это особое понятие государственного устройства США.

Ввиду того,  что конституция США обошла молчанием вопрос о построении государственной службы на местах,  организация деятельности чиновников в управленческом аппарате штатов и местных органов управления стала прерогативой власти штатов и местного управления.  

В результате,  с юридической точки зрения,  в США не существует единой государственной службы. Она как бы разделена по административно-территориальному признаку на множество автономных систем,  что при наличии в США около 185 тысяч административно-территориальных единиц делает ее композицию весьма сложной. Кроме того, наиболее важная, с государственно-правовой точки зрения, федеральная гражданская служба в свою очередь состоит в свою очередь из конгломерата административно-управленческих структур,  правовая основа которых совпадает лишь частично.

Если сравнить с российским устройством,  то в первую очередь необходимо упомянуть о принципе федерализма ,  в соответствии с которым различаются:

n федеральная государственная служба,  находящаяся в ведении РФ ( п. «т» ст. 71 Конституции РФ);

n государственная служба субъектов РФ,  находящаяся в их ведении (п. 3, ст. 2 Закона об основах госслужбы в РФ).

Сравнивая понятия гражданской службы, мы видим яркие различия. Под гражданской службой в США понимают совокупность государственных учреждений,  которые финансируются бюджетом  (включая социальных работников, коммунальные службы и т. д.)