Нормы административного права: понятие, структура, реализация и действие

§ 2.2 Система административного права

     Все действующие источники административного  права образуют целостную, несамоуправляемую  систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит  в основе этой совокупности, — наличие  в каждом из них действующих норм административного права.

     Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это некорректно. Административное законодательство – это система законов, в которых имеются нормы административного права. Тогда как под системой источников понимается вся совокупность действующих источников этой отрасли.

     Известно, что нормы административного  права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. В п. 2 ст. 3 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...», И административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права, А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важную часть СИАП.

     В этом первая особенность СИАП, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.

     Во-вторых, ст. 72 Конституции России устанавливает,- что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и субъектов. Уточняет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации».

     В-третьих, особенность СИАП — многообразие источников, В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных органов. Изменяют административное право своими актами и законодательная,, и исполнительная, и судебная власти, а кроме того» и Президент, и Банк России, и Генеральный прокурор» Акты органов всех ветвей государственной власти являются источниками административного нрава.

     В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в  нее источников. Это прежде всего  объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни, В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей законодательства⁹, в котором нет раздела «административное законодательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и связи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора. В классификаторе тоже некорректно используется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведомственные инструкции.

     Пятая особенность СИАП — ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными факторами, На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика» политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного нрава и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными факторами: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного нрава. К тому же в СЙАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, изменить новому министру, губернатору и Правительству России.

     В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы, до конца не систематизированы. Это объясняется опять таки огромного количества источников различной юридической силы.

     Административное  право как отрасль права представляет собой в общем виде огромный, разобранный  на множество нормативных актов  конгломерат различных правовых норм. Чтобы привести такое собрание норм в стройный порядок, наука распределяет их по группам, из которых каждая образует институт. В результате создаётся стройная система норм административного права.

     На  сегодняшний день административное право знает две основные системы: институционную и отраслевую.

     Институционная  система, представляющая собой перенос гражданско-правовой схемы в область административного права, показывает нормы, отрасли наиболее полно. Преимуществом данной системы является то, что она группирует значительную часть правовых норм вокруг главных субъектов государственно-управленческих отношений, какими являются органы исполнительной власти, граждане, общественные объединения. Образуемые в пределах институционной системы правовые институты (органы исполнительной власти, государственной службы, административного принуждения) охватывают нормы административного права, регулирующие однородные общественные отношения, которые возникают во всех или в большинстве отраслей государственного управления. Данные правовые институты образуют общую часть административного права.

     Отраслевая  система административного права группирует нормы административного права с учётом исключительно отраслевых аспектов государственного управления и приводит к выделению обширного ряда правовых институтов:

     Управление  экономической сферой.

• Управление промышленным комплексом;
• Управление агропромышленным комплексом;
• Управление транспортно-дорожным комплексом и связью;
• Управление в сфере экологии;
• Управление финансами и кредитом.

     Управление  в социально-культурной сфере.

• Управление образованием;
• Управление в области науки;
• Управление в области культуры;
• Управление в области труда и социального развития;
• Управление здравоохранением.

     Управление  в административно-политической сфере.

• Государственное управление в области обороны;
• Управление в области безопасности;
• Управление в области внутренних дел;
• Управление иностранными делами;
• Управление в области юстиции.

     Нормы данных правовых институтов регулируют отраслевые управленческие отношения, специфику каждой отдельной отрасли. Они образуют так называемую особенную часть административного права.

     Наличие большого числа источников разной юридической  силы, принятых в разное время —  объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли, единого административного кодекса нет и его невозможно создать. Почему? Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной администрации. Во-вторых, кодификация - означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества» а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означала бы нарушение ст. 72 Конституции России.

     Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основные направления  этой работы:

• повышение качества, взаимосвязи правовых норм;
• принятие и обеспечение достаточного количества административно-правовых норм;
• устранение пробелов в административно-правовом регулировании;
• усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации. Необходимо отметить, что в этом направлении за сравнительно небольшой срок много сделано. Взамен союзных подзаконных актов приняты законы Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии, оперативно-розыскной деятельности, государственной тайне и др.;

     Один  из важных аспектов проблем СИАП для  всех юристов — поиск нужных источников. Существует система изданий, в которых публикуются официальные тексты актов.

     Все федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и нормативные  распоряжения Правительства должны быть опубликованы в Российской газете и в Собрании законодательства Российской Федерации.

     Официальное издание общих ведомственных  нормативных актов осуществляется в Российской газете и Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств. Кроме того, многие центральные ведомственные органы (Центробанк, Государственный таможенный комитет и др.) издают свои вестники, бюллетени¹⁰.

     Акты  субъектов Федерации публикуются  в одной из газет, издаваемой на территории субъекта, а также в Собрании законодательства или в журнальном издании с  иным названием, специально созданном для официальных публикаций актов субъекта Федерации.

     К сожалению, с публикацией источников административного права не все  обстоит благополучно. Не решен вопрос об официальном издании внутри аппаратных ведомственных актов федеральных  органов, нормативных административных договоров, актов муниципальных органов и ряда других источников административного права.

     Конечно, юристам трудно пользоваться большим  количеством газет и журналов, в которых содержатся тексты нормативных  актов. В какой-то степени эти недостатки преодолеваются путем использования компьютерных вариантов систематизации законодательства («Консультант плюс», «Кодекс», «Ваше право», «Гарант» и др.), но это многим недоступно, к тому, же тексты, извлеченные из компьютеров, не официальны. Представляется, что полезно было бы издавать еженедельную федеральную газету, которая оперативно доводила бы до всей страны официальные тексты всех федеральных органов, Подобные издания могли бы учредить и субъекты Федерации. ¹¹ 

     Заключение 

     Административно-правовые нормы права имеют исключительно большое значение для укрепления законности в правовом государстве. Эти нормы регулируют общественные отношения. С их помощью определяются границы и пределы (грани) поведения человека в обществе. Эти нормы определяют взаимные права, обязанности и ответственность всех сторон общественных отношений, причем по своему содержанию они носят повелительный, императивный характер. В государственно-организованном обществе такие пределы (грани) свободы закреплены в официальных нормативных документах и обеспечены силой государства и авторитетом общества. Поэтому все структурные элементы политической и общественной системы, в том числе само государство, вынуждены корректировать свои политические и общественные отношения с учетом административно-правовых норм.

     Государство является гарантом нормативно-правовой основы организации и функционирования общества. А само административное право выступает в качестве высокоэффективного и целесообразного средства регулирования  наиболее важных общественных отношений. В процессе реализации общественных отношений на основе соблюдения норм административного права достигается согласие всех сторон, определяющих меру свободы каждого индивида и объединений в обществе. В силу своей структурированности и системности право может аккумулировать волевые устремления на разных уровнях общественного организма и поэтому выступать формой реализации социально-политической автономии индивидов, их коллективов и других структур общества.

     Административное  право играет роль связующего и опосредующего звена между индивидуумом, коллективами и гражданским обществом. С одной стороны, оно собирает и обобщает разнообразную социальную информацию, а с другой — переводит требования на язык строго определенных и гарантируемых государством правил поведения, создает процедурные формы претворения их в деятельность человека.

     В текстах нормативно-правовых актов  административного права обычно сочетается общегосударственная и  юридическая оценка регулируемых общественных отношений, что очень важно для правильного понимания и применения закона, укрепления законности и правопорядка в обществе. Административное право является необходимым стабилизирующим фактором общественной системы. Упорядоченность и стабильность общественных отношений, регулируемых правом, обеспечиваются тем, что нормы права имеют не одномоментный характер. Они рассчитаны на длительное по времени существование. Содержащаяся в нормативных актах нормы административного права наиболее точно формулируют необходимые правила поведения, выражаются самым экономичным способом, облегчают надзор за их исполнением, борьбу с правонарушениями и наиболее эффективно обеспечивают порядок и четкость взаимоотношений людей и органов государства. 

     Библиографический список 

Законы  и иные нормативные акты

1. "КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
2. "КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 22.06.2007)
3. "ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) (ред. от 26.06.2007)
4. "ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 14.11.2002 N 138-ФЗ (принят ГД ФС РФ 23.10.2002) (ред. от 05.12.2006)