Местное самоуправление

Понятие «местное самоуправление», его существенные свойства (несмотря на то что в разговорах на эту тему недостатка нет) до сих пор лишь изредка появляется в средствах массовой информации. Но при этом преобладают в основном противоположные точки зрения: нет самоуправ­ления — есть самоуправление. Не всегда четко дается его определение, сужается сам объект рассмотрения. Все это растворяет проблему, не дает твердой основы для ее разработки, затрудняет поиски опоры, которая дол­жна быть построена не на противоположных полюсах, а там, где идет жизнь, произрастают, созревают и получают прописку важнейшие процес­сы функционирования общества и государства.

Практически вопрос о местном самоуправлении, составляющих его элементах и процессах чаще всего дебатируется и преподносится лю­дям на уровне обыденного сознания, на эмоциональной волне, на суж­дениях, что все то, что мы имеем в этой области, заслуживает лишь того, чтобы его устранить и на его месте построить новое, пока что еще неиз­вестно что. Низвержение в этом вопросе, как и в решении некоторых иных проблем, опережает созидание.

Бытует мнение, что постановка вопроса о местном самоуправле­нии несвоевременна: необходимо подождать полной экономической стабильности, самоуправление может быть допущено только в условиях сильного государства. Это достаточно серьезно влияет на определение его роли в модели белорусской государственности, толкает органы власти на принятие теоретически невыдержанных и практически необоснованных решений. Торможение развития местного самоуправ­ления — это в итоге торможение развития белорусской государствен­ности в целом.

Нередки суждения и склонность рассматривать местное самоуп­равление в качестве понятия отторгаемого от органов исполнительной власти, а его субъект сводить лишь к органам общественного территори­ального самоуправления. При этом последние выставляются как прямая противоположность местным исполнительным и распорядительным органам, а их функции и назначение сводятся к ограничению сферы го­сударственного влияния и регулирования на всех без исключения уровнях управления.

Причиной этому видятся два обстоятельства: 1) наличие в действу­ющем законе Республики Беларусь двух понятий — управление и само­управление; 2) влияние российского законодательства, где прямо про­декларировано, что местное самоуправление не входит в систему госу­дарственной власти на местах (хотя, если анализировать специальные российские законы, а также реальную практику, то система местного са­моуправления включает там и местные исполнительные органы). Ре­формирование в этой сфере прежде всего видится в перераспределе­нии полномочий. А это центральный вопрос любого политического процесса.

Несмотря на свою внешнюю и содержательную привлекатель­ность, идея местного самоуправления встречает определенное тормо­жение со стороны значительной "части руководителей государственных и хозяйственных органов. Некоторые из них не видят своих роли и места в этом процессе. В то же время чисто интуитивно усматривают покуше­ние на свое положение и статус. Не всякий готов поделиться полномочи­ями, видя в этом ущемление личных интересов, а нередко и потерю основы для сохранения своей должности.

В подходах к местному самоуправлению много надуманного, преврат­ных оценок, ссылок на авторитеты (даже государств) без учета конкретных условий. Так, чаще всего упрекают в несоответствии нашей системы мест­ного самоуправления требованиям Европейской Хартии местного самоуп­равления. Однако здесь имеется серьезное заблуждение.

Конечно, нынешнюю систему местного самоуправления необходи­мо менять, полнее учитывая принципы, изложенные в Европейской Хар­тии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г. в Страсбурге Советом Европы, и Всемирной декларации о местном самоуправлении, принятой два месяца спустя на 27 Конгрессе Международной ассоциа­ции властей в Рио-де-Жанейро.

Применительно к условиям Беларуси местное самоуправление с полным основанием можно признать своеобразным двигателем процес­са государственного строительства и управления, составляющим эле­ментом белорусской государственности. Реформирование в этой сфе­ре, вероятно, первый и необходимый шаг к реформе государственности.

СОДЕРЖАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление — это право, реальная возможность, гарантируемые Конституцией и законами Республики Беларусь фор­мы реализации власти народа непосредственно или посредством местных представительных или исполнительных органов, террито­риальных органов общественного самоуправления, иных территори­альных общностей, их фактическая способность под свою отве­тственность самостоятельно решать все вопросы местного значе­ния, исходя из интересов местного населения и особенностей территорий. Это определение вытекает из опыта и практики местного самоуправления (мировой и отечественной), а также Европейской Хар­тии местного самоуправления и соответствует им.

Местное самоуправление — это в то же время комплексное и много­образное явление, включающее в себя духовно-политический, юридичес­кий, социальный м экономический аспекты, та основа, на которую опира­ется стабильная демократия в государстве. В теории и практике оно рас­сматривается не просто как наличие отдельных органов власти, сформированных демократическим путем, но и как система представи­тельных и исполнительных органов, опирающихся на население, с их функциями и специфическими, присущими только им задачами и возмож­ностями их решения. Это система не вертикального соподчинения, а гори­зонтального взаимодействия в пределах определенных полномочий, сис­тема управления общественными делами, построенная на основе само­организации, самодеятельности и саморегулирования. Местные самоуправляемые общности сами образуют свои органы управления и самостоятельно создают социальные нормы.

Совокупность установленных в государстве норм, которые регули­руют на местном уровне существенные, коренные общественные отно­шения, составляет основу местного самоуправления. Большинство ис­следователей проблемы местного самоуправления делят эти нормы на группы: народовластные (осуществление власти населением); гуманистические (закрепляющие права и свободы человека); социальные (осу­ществляемые в процессе социальной политики); территориальные (за­крепляющие и регулирующие территориальную организацию местного самоуправления); организационные (закрепляющие и регулирующие ста­тус, компетенцию, формы и принципы деятельности); политические (за­крепляющие политическое и идеологическое многообразие в местных со­обществах); финансово-экономические (связанные с коммунальной собственностью, местными бюджетами и иными местными финансами).

Следующий организационный уровень местного самоуправления регулируют принципы, которые представляют его исходные положения, руководящие правила, идеи, порядок взаимодействия всех составляю­щих механизма народовластия. Принципы аккумулируют наиболее ха­рактерные черты, определяют природу, назначение, вектор развития и деятельности местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления обычно подразделяются на основные и частные. Основные — это те, которые воздействуют на все сферы местного самоуправления, определяют наиболее существенные его стороны их содержание и особенности, являются регулятором всей совокупности общественных отношений, исходными идеями, главной и решающей силой в обеспечении этого процесса. К основным принципам, обязательным для определения функций, предмета и содержания деятельности местного самоуправления, относятся:

• народовластие, участие граждан в управлении, коллегиальность, свободное обсуждение и решение вопросов;

• законность, социальная справедливость, гуманизм, защита прав и интересов граждан;

• признание за местным сообществом собственных полномочий;

• организационная самостоятельность органов самоуправления и четко определенная система их взаимодействия с государствен­ными органами, единство и целостность их действий в решении стоящих перед сообществом задач;

• ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным сообществом;

• соответствие материальных и финансовых ресурсов местного сообщества полномочиям его органов;

• государственная    гарантия    и    поддержка     местного самоуправления;

• ответственность органов местного самоуправления за закон­ность и обоснованность принимаемых решений и реализацию своих полномочий и обязанностей;

• гласность и учет общественного мнения, информирование насе­ления о принимаемых решениях и мерах по их реализации.

К этой же группе некоторые исследователи относят принципы: со­циальной свободы, социальной справедливости, демократизма, гума­низма, равноправия, единства юридических прав и обязанностей, закон­ности и другие.

Другая группа — частные принципы — связана со сферой дейст­вия отдельных институтов и компонентов местного самоуправления. К ним обычно относят вопросы, связанные с обеспечением кадровой службы и статусом служащих в местном самоуправлении, межбюджетными отношениями, единой методологией в организации внутренней жизни местных образований, выравнивания их доходов, повышения заинтересованности в конечных результатах деятельности, в увеличении местных бюджетов и т. д.

Являясь важным элементом гражданского общества, формой по­литической самоорганизации локальных сообществ, местное самоуп­равление, пользуясь относительной самостоятельностью от органов го­сударственной власти, способно осуществлять коллективные акции в интересах населения, проживающего на местных территориях. Оно име­ет соответствующую этому назначению природу, к важнейшим характе­ристикам которой относятся:

• местное самоуправление, имея отчетливо выраженную территори­альность, осуществляется только на территории, где реально про­живают люди;

• институты местного самоуправления сочетают в себе в различных вариантах коллективные и индивидуальные виды подготовки, при­нятия и осуществления решений, формы непосредственной и представительной демократии;

• органы местного самоуправления получают полномочия на основе выборов, делегирования этих полномочий населением  или государственными органами власти, вышестоящими органами самоуправления;

• местное самоуправление занимается преимущественно вопроса­ми местного значения. В то же время ему по согласованию могут быть делегированы и общегосударственные вопросы, решение ко­торых осуществляется под контролем государственных органов;

• местное самоуправление как реальная общность людей признает­ся правом, имеет свой гражданско-правовой статус;

• местное самоуправление обладает экономической самостоятель­ностью в рамках, предусмотренных Конституцией и законами Рес­публики Беларусь.

Местное самоуправление является самостоятельной властью, для которой характерен ряд специфических признаков. Оно строится на не­сколько отличных от государственной власти принципах. В та же время обеспечение функций органов местного самоуправления отдельно от госу­дарственных органов не говорит с их полной независимости, а сви­детельствует лишь о структурно-функциональной обособленности, о раз­граничении компетенции центральной и местной властей.

Мы в данном случае имеем дело с местными территориями, кото­рые являются государственно-правовыми составными частями Респуб­лики Беларусь, непосредственно включенными в сферу государственного управления.

Конечно, между центральной властью и местными органа­ми самоуправления есть различия. Первая есть власть суверенная, спо­собная сама себя формировать. Местная власть действует в соответст­вии с законами государства, в порядке и пределах, решений и указаний центральной власти.

Местным органам самоуправления предоставляется государствен­ная территория, за которую они несут ответственность перед государ­ством. Государство на правах хозяина определяет пределы самостоя­тельности местных образований, контролирует их деятельность, при необходимости устанавливает определенные правила, стандарты, начиная от конституционных норм и кончая зарегистрированными устав­ными нормами местного органа самоуправления.

Органы местного самоуправления, выполняя единые с органами государственной власти задачи, тем самым укрепляют основы народов­ластия.

Органы местного самоуправления в основном решают стоящие пе­ред нами задачи одинаковыми или схожими с государственными органа­ми формами и методами. Их деятельности присущи такие характерные для государственных органов черты, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на соответствующей тер­ритории. Они интегрированы в единый государственный механизм управления страной, наделены властно-распорядительными полномо­чиями, при определенных условиях выполняют управленческие функции.

Отношения между этими органами отличаются своей исключи­тельной переплетенностью. На местах имеются органы государствен­ной власти, которые осуществляют контроль за решениями органов местного самоуправления, а в системе местного самоуправления дей­ствуют органы местного управления, находящиеся в подчинении Прави­тельства. Все органы самоуправления, обладая самостоятельностью, взаимодействуют с государственными органами, выполняют задачи как местного, так и общегосударственного значения.

В местных образованиях непосредственно живут граждане, через них воплощаются в жизнь законы государства. Граждане, проживающие на соответствующей территории, участвуют в управлении местными де­лами в соответствии с законодательством Республики Беларусь, в том числе избирают органы местного самоуправления, принимают решения об их роспуске в случае и порядке, предусмотренных законами. Не до­пускаются какие-либо ограничения прав граждан на участие в местном самоуправлении, кроме случаев, предусмотренных Конституцией, зако­нами Республики Беларусь и актами Президента Республики Беларусь.