Конституционно-правовой статус Президента РФ

В целях консолидации усилий федеральных органов государственной  власти и органов государственной  власти субъектов РФ по обеспечению  национальных интересов и безопасности Российской Федерации Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. утверждена Концепция  национальной безопасности Российской Федерации. В этом документе сформулированы национальные интересы России, угрозы национальной безопасности и задачи по обеспечению национальной безопасности.

Представительские функции  Президент осуществляет единолично. Он вправе направлять своих представителей в федеральные округа (это и  есть право представительства "внутри страны"), и эти представители являются должностными лицами, представляющими Президента. Выступая в сфере международных отношений, Президент РФ ведет переговоры с главами других государств, вправе подписывать от имени России международные договоры, вступать в международные организации, назначать послов и представителей в другие государства. В соответствии с международным правом он пользуется по протоколу правом на высшие почести при нанесении официальных визитов в другие государства. Любые международные обязательства, принятые должностными лицами от имени Российского государства без поручения Президента РФ, могут быть им дезавуированы (объявлены недействительными).

По специфике предметов  компетенции и взаимоотношений  с другими органами государственной  власти полномочия Президента могут  быть разбиты на следующие основные группы.

Президент и Федеральное Собрание. 

Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных функций  главы государства и парламента, в главном не конкурируют с  полномочиями представительного органа. Конституция проводит четкое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений  с парламентом позволяют рассматривать  главу государства как непременного участника законодательного процесса. Президенту принадлежит право назначать  выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются  Советом Федерации. В то же время  Совет Федерации формируется  на основе Конституции РФ и федерального закона без участия Государственной  Думы и Президента. Таким образом, назначение выборов этих трех органов  государственной власти происходит не на взаимной основе, чтобы избежать взаимозависимости. После выборов  Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание  Думы раньше этого срока.

Президент имеет право  законодательной инициативы, т. е. внесения законопроектов в Государственную  Думу, он обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием. Это  вето, именуемое в теории как относительное, может быть преодолено при повторном  принятии законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в две трети  голосов каждой палаты — в этом случае Президент обязан подписать  закон в течение семи дней. Законопроект становится законом и вводится в  действие только после его подписания и обнародования Президентом, На рассмотрение отводится 14 дней, после  чего закон должен быть или отклонен или вступает в силу. От права  на отклонение законов (вето) отличается право на возвращение принятого  палатами закона, если Президент усматривает  в процессе принятия или одобрения  закона нарушение конституционных  условий и процедур его принятия или одобрения. Конституционный  Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. подтвердил такое право Президента, исходя из его роли как гаранта  Конституции РФ. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение  с этими посланиями (которые, кстати, в присутствии Президента не обсуждаются) не означает обязанности Федерального Собрания беспрекословно согласиться  с высказанными идеями. Порядок взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе (разработка законопроектов, использование  права вето, подписания) регулируется Положением, утвержденным указами Президента РФ от 13 апреля 1996 г. и от 4 марта 1998 г.

Президент назначает референдум в порядке, установленном федеральным  конституционным законом, другие органы принимать решение о проведении общероссийских референдумов не вправе.

Президент вправе распускать Государственную Думу в случаях  и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не предусмотрено его право  распускать Совет Федерации. Роспуск  Думы возможен в случае трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ), при двукратном вынесении недоверия Правительству  в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 11.7) и при отказе Думы в доверии  Правительству (ч. 4 ст. 117 Конституции  РФ). В случае роспуска Государственной  Думы Президент назначает новые  выборы с тем, чтобы новая Дума собралась не позднее чем через  четыре месяца после роспуска.

Государственная Дума не может  быть распущена Президентом:

1) в течение года после  ее избрания;

2) с момента выдвижения  ею обвинения против Президента  до принятия соответствующего  решения Советом

Федерации;

3) в период действия  на всей территории Российской  федерации военного или чрезвычайного  положения;

4) в течение шести месяцев  до окончания срока полномочий  Президента РФ.

Конституционно значимые правовые последствия роспуска Государственной  Думы заключаются в не в том, что с момента роспуска Государственная Дума  полностью прекращает свою работу и депутаты теряют свой статус, а в том, что она лишь не может принимать законы и осуществлять на заседаниях палаты иные полномочия. Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 ноября 1999 г. установил, что "роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией Российской Федерации полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти".

Каждодневное сотрудничество Президента РФ с палатами Федерального Собрания обеспечивается с помощью  его полномочных представителей в каждой палате. Эти полномочные  представители представляют на заседаниях Совета Федерации и Государственной  Думы внесенные Президентом РФ законопроекты, выступают с обоснованием отклонения Президентом принятых палатами законов. При рассмотрении законопроектов в  палатах Президентом назначаются' официальные представители (как  правило, из числа членов Правительства  РФ); при внесении законопроектов о  ратификации или денонсации международных  договоров официальным представителем назначается Министр иностранных  дел или один из его заместителей  

Президент и Правительство. 

Эти отношения основываются на безусловном приоритете президентской  власти. Президент назначает Председателя Правительства РФ с одним только условием, что он получит на это  согласие Государственной Думы. Президент  обладает сильным оружием для  давления на Думу в этом вопросе: после  трехкратного отклонения представленных кандидатур он вправе распустить палату и назначить новые выборы, а  Председателя Правительства назначить  самостоятельно. Однако Президент, хотя и не чужд стремления получить поддержку своих действий в Думе, не связан какими-либо обязательствами перед партиями и вправе действовать самостоятельно. Так, он единолично принимает решение об отставке Правительства и вправе этого не делать даже в условиях выраженного Думой недоверия. Без участия Думы, а только по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Он имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, что не оставляет сомнений в его руководящем положении в исполнительной власти. Об этом же говорит и то, что не позднее недельного срока после назначения Председатель Правительства обязан представить Президенту на утверждение предложения о структуре федеральных органов государственной власти, утверждение которой главой государства ложится в основу всех назначений на должности.

К отмеченным полномочиям  Президента примыкает его право  решающего влияния на назначение Председателя Центрального банка РФ, хотя этот орган в структуру исполнительной власти не входит, занимая автономное положение. Президент единолично определяет и представляет Государственной  Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит вопрос перед Думой об его освобождении от должности. Если же Дума не утверждает кандидатуру, предложенную Президентом, то последний может назначить свою кандидатуру исполняющим обязанности Председателя Центрального банка РФ, а затем снова предложить эту кандидатуру Думе. Следовательно, никакой орган не имеет инициативного права в этом вопросе, кроме Президента. Взаимодействие Президента и Правительства регламентируется указами от 10 июня 1994 г. и от 3 мая 1995 г., в которых названы постановления и распоряжения Правительства, требующие предварительного согласования с Администрацией Президента РФ. Распоряжением Президента РФ от 5 мая 1998 г. было запрещено такое согласований по всем другим вопросам.

Отношения с субъектами РФ. 

Полномочия Президента как  главы федеративного государства  прописаны в Конституции РФ достаточно скромно, они скорее вытекают из его  основных функций как гаранта  Конституции. Из конкретных конституционных  полномочий важное значение имеют назначение и освобождение полномочных представителей Президента, которые с изданием Указа от 13 мая 2000 г. образуют институт полномочных представителей в федеральных округах.

Согласно ч. 4 ст. 78 Конституции  РФ Президент вместе с Правительством обеспечивает "в соответствии с  Конституцией Российской Федерации  осуществление полномочий Федеральной  государственной власти на всей территории Российской Федерации".

Важное значение имеет право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. При определенных условиях Президент вправе отрешать от должности высшее должностное лицо, добиваться через Федеральное Собрание роспуска законодательного собрания субъекта РФ (см. главу 26). Он также обладает правом отрешения от должности глав муниципальных образований и внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о роспуске органа местного самоуправления (см. главу 27).

Президент и судебная власть. 

В соответствии с принципами разделения властей и независимости  судов Президент не вправе вмешиваться  в деятельность судебных органов. Однако он участвует в формировании органов  судебной власти. Так, только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения Советом  Федерации на должности судей  Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, т. е. высших судебных органов Российской Федерации. Президент также назначает судей  других федеральных судов, что предусмотрено  ч, 2 ст. 128 Конституции РФ. Никто не вправе требовать от Президента выдвинуть ту или иную кандидатуру — это было бы нарушением принципа разделения властей.

С этими полномочиями тесно  связано и право Президента влиять на назначение Генерального прокурора  РФ. В соответствии с федеральным  законом Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту  должность и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. В случае отклонения Советом Федерации кандидатуры, предложенной Президентом, последний в течение 30 дней представляет новую кандидатуру, но лишен права назначить исполняющего обязанности Генерального прокурора РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 декабря 1999 г. установил, что в «случае возбуждения в отношении Генерального прокурора уголовного дела Президент обязан издать акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности на время расследования дела».

Военные полномочия. 

В военной области полномочия Президента достаточно широки. Он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, утверждает военную доктрину РФ, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ. Военная доктрина является составной  частью концепции безопасности РФ. Она представляет собой систему  официально принятых в государстве  взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические  основы обеспечения военной безопасности России. Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. утверждена Военная доктрина Российской Федерации. С этим документом тесно  связана Концепция национальной безопасности, утвержденная Указом Президента РФ от 10 января 2000 г.

Положение Верховного Главнокомандующего позволяет Президенту отдавать любые  приказы Министерству обороны, министр  обороны работает под непосредственным руководством Президента. Президент  вправе в любой момент взять на себя командование Вооруженными Силами в случае войны или угрозы агрессии. Наряду с Вооруженными Силами в структуру  воинских формирований Российской Федерации  входят: пограничные войска, внутренние войска Министерства внутренних дел  РФ, железнодорожные войска, войска правительственной связи Федерального агентства правительственной связи  и информации, войска гражданской  обороны. Военная служба предусмотрена  также в таком самостоятельном  ведомстве, подчиненном Президенту РФ, как Федеральная служба охраны.

Организация воинских формирований в Российской Федерации строится на четком принципе, согласно которому эти формирования могут быть только общефедеральными и подчиненными Президенту РФ, ни один субъект РФ не вправе создавать  собственные воинские формирования. 

В случае агрессии против России или ее непосредственной угрозы Президент  вводит на территории РФ или в отдельных  ее местностях военное положение  с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной  Думе. Но объявить состояние войны  Президент не вправе.

Конституцией РФ предусмотрено, что режим военного положения  определяется федеральным конституционным  законом. Конституцией РФ также предусмотрено, что указ Президента РФ о введении военного положения требует утверждения  Совета Федерации. 

Военные полномочия Президента РФ конкретизированы в некоторых  федеральных законах. Так, Федеральным  законом "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" от 23 июня 1995 г. установлено, что решение  о направлении за пределы территории РФ отдельных военнослужащих для  участия в миротворческой деятельности принимает Президент РФ. Он же определяет район действий, задачи, подчиненность, срок пребывания, порядок замены этих военнослужащих и принимает решение  об их отзыве. Если же речь идет о направлении  за пределы РФ воинских формирований Вооруженных Сил, то решение об этом принимается Президентом РФ на основании  постановления Совета Федерации  о возможности использования  Вооруженных Сил за пределами  территории Российской Федерации. Решение  об отзыве указанных формирований принимается  Президентом РФ самостоятельно, но об этом он обязан информировать Совет  Федерации и Государственную  Думу. На Президента РФ возлагается  основная обязанность по организации  подготовки и обеспечению военного и гражданского персонала для  участия в миротворческой деятельности, он определяет порядок формирования состав и численность воинского  контингента.