История развития административного права

Советский период. После  октябрьских событий 1917 года в России создается советское государство  и право, что значительно повлияло на развитие административного права. Уже в 1918 году возникла необходимость  создания принципиально нового научного центра юридических исследований. Роль такого центра взяла на себя Социалистическая академия общественных наук, созданная  в 1918 году. Она состояла из двух секций: научно-академической и учебно-просвети-тельской. В состав нового бюро "политико-юридического разряда" в декабре 1918 года были включены ряд исследователей, занятых разработкой  марксистско-ленинской теории, Е. Б. Пашуканис, М. А. Рейснер, К. Н. Тарковский и Э. Р. Тетернборн. В 1919 году к ним  присоединились сотрудники Московского  частного юридического института. Многие профессора вели занятия по дореволюционным  программам. Преемственность в юридической  науке сохранял лишь профессорско-преподавательский  состав юридического факультета Московского  университета, не признававший "новаций" марксистской теории.

С 1919 по 1925 годы Советское  правительство предприняло ряд  мер (репрессии, ссылки, высылки и  т.п.) против профессуры не согласной  с идеями большевистской диктатуры  в РСФСР.

В составе правовых эмиграционных  волн из России было немало правоведов. Юридические школы, сложившиеся  в России в дореволюционный период, оказали заметное влияние на развитие правовой теории в эмигрантской научной  среде. Русские ученые-правоведы  включились в работу зарубежных университетов  и научных центров, воспринимая  и перерабатывая, в свою очередь, современную западноевропейскую правовую традицию.

Особым явлением стало  образование в зарубежье русских  юридических учебных заведений  и научных центров. Их целями было сохранение российской юридической  традиции, создание условий для научной  и педагогической деятельности, подготовка юридических кадров для будущей  России, профессиональное образование  молодых эмигрантов с целью приобщения их к практической деятельности в  странах пребывания.

В начале 1920-х годов центрами сосредоточения юридических кадров из России стали Харбин, Прага, крупные  университетские города в Югославии. Часть юристов осталась в Варшаве, Риге, Берлине и Париже. Большая  группа правоведов добралась до Берлина  на известном "философском пароходе", отплывшем из Петрограда в 1922 году.

В Харбинском юридическом  факультете среди многих российских ученых трудились и специалисты  по государственному (административному) праву. К их числу следует отнести  профессора В. В. Энгельфельда, который  много внимания уделил анализу систем государственного управления и устройства Советской России и Китая, был  признанным авторитетом в области  административного права.

Над концепцией "регулятивного  права" работал другой крупный  ученый, профессор Г. К. Гинс, который  относился к представителям психологической  школы права, сформированной в России А. И. Петрожицким. Важнейшими работами Г. К. Гинса стали: "Право и сила" (1929), "На путях к государству  будущего" (1930), "Новые идеи в  праве и основные проблемы современности" (1931).

Работая над концепцией "регулятивного  права" Г. К. Гинс создал (совместно  с русскими юристами харбинской школы) принципы так называемого "юридического солидаризма", которые перекликались  с теорией "корпоративного государства", рожденной в фашистской Италии, и  теорией "корпоративного права", разработанной некоторыми германскими и советскими юристами в начале 1920-х годов.

Идеалом солидаризма являлась "индустриальная демократия", в  которой сочетаются договорные и  принудительные начала управления.

При Карлове университете в Праге с мая 1922 года был образован  русский юридический факультет, где государственное право читали доцент Н.Н. Алексеев, административное право - приват-доцент К. И. Зайцев, работали другие видные ученые. Так, в 1925 году в  Праге вышел фундаментальный  труд "Право Советской России" (два тома) под редакцией Н.Н. Алексеева  и Н.С. Тимашева. В авторский коллектив  вошли специалисты по административному  праву. В книге давался анализ всей системы и отдельных отраслей советского права. В разделе об источниках права Н. Н. Алексев и Н.С. Тимашев  отмечали, что характерной особенностью советского правотворчества является пристрастие к писаному праву, так  как для установившейся в РСФСР  диктатуры важна была не конституция, а "непосредственный и многообразный  политический эксперимент". Категория  закона, по мнению авторов этого  труда, к советскому праву вообще не применима. На практике отсутствует  отличие законов от указов. Один декрет может быть отменен другим декретом без каких-либо особых условий, и это "независимо от иерархии соответствующих  издающего и обвиняющего органов". Между центром и местными органами управления отсутствует четкое распределение  правотворческих функций. В целом  советское право определялось как "чистое выражение ничем не связанной  и неограниченной силы, диктующей  свои предписания и изменяющей их в зависимости от интересов и  потребностей, стоящих у власти групп...".

В свою очередь А. А. Богомолов - представитель русской юридической  науки в Берлине, включал в  курс административного права главы  об аренде промышленных предприятий  и концессиях.

Таким образом, русская юридическая  наука за рубежом в течение  1930-х годов смогла поднять ряд новых научных и политико-правовых проблем, недоступных для исследователей в Советской России.

Русские правоведы-эмигранты  вели свои исследования, основываясь  на традиционных принципах российской государственной, психологической, социологической  и других научных школ и направлений.

В 1935 году, учитывая важность разработки административно-правовых проблем в связи с принятием  Конституции СССР, в Академии Наук СССР произошла перестройка, результатом  которой стало появление трех важнейших секторов будущих юридических  исследований. Среди них выделена была секция "Государственное и  административное право". Лишь только с 1940 - 50-х годов советская теоретическая  юриспруденция смогла приступить к  углубленной разработке ряда отраслей права, выпуску учебников и исследований по административному праву

С 1950 - 60-х годов в СССР начинается разработка институционной системы административного законодательства об отдельной отрасли. В этом направлении  выделяются работы С. Г. Бердовской, А. Е. Лунева, Н. Г. Салищевой, С. С. Студеникина, Е. В. Шориной, Ц. А. Ямпольской и многих других.

Разрабатывались вопросы  советского административного права, роли прокуратуры в советском  государственном управлении, укрепления государственной дисциплины. Основная задача, ставшая перед исследователями  в административном и государственном  управлении, была вскрыть конкретные специфические черты современного этапа развития социалистического  государства и права, продемонстрировать их значение и взаимодействие в социалистическом обществе, руководящую роль КПСС в  политической системе социалистического  общества.

С апреля 1974 года при Академии Наук СССР была сформирована секция по правовым проблемам управления, которая  вызвала к жизни организацию  Всесоюзного координационного совещания  по вопросам науки управления и административного  права. Формирование подобного научно-координационного центра позволило более глубоко  и детально подойти к разработке проблем советского административного  права.

Одним из значительных результатов  в истории советского административного  права явилось обоснование путей  кодификации норм об административной ответственности и реализации теоретической  модели, заложенной в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик  об административных правонарушениях (1980), а также с принятием соответствующих  республиканских кодексов (в 1984 году был принят кодекс РСФСР об административных правонарушениях, в 2001 году - кодекс РФ об административных правонарушениях).

В них, спустя многие десятилетия  существования и накопления административных норм в СССР, была осуществлена кодификация  обособленной группы норм, регулирующих вопросы административной ответственности, полномочия субъектов административной юстиции и производство по делам  об административных правонарушениях.

Разработку проблем вели советские административисты, к  числу которых следует отнести  труды Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, Ю. М. Козлова, Н. Г. Салищевой, В. А. Лория, Ю. А. Денисова, А. П. Коренева, Л. Л. Попова, И. И. Ве-ремеенко М. Я. Саввина, В. Э. Краснянского, Л. А. Николаевой, А. П. Шергина, Е. В. Шориной  и многих других.

В большинстве работ 1970 - 80-х годов в СССР ставились  вопросы более углубленного изучения субъектов административного права, проблемы развития норм административного  права и их применения, вопросы  соотношения судебного и административного порядка рассмотрения жалоб граждан, аппарат управления и другие.

В ходе государственных реформ М. С. Горбачева, последующего кризиса  и распада СССР, исследователи  административного права уделили  большее внимание таким вопросам, как административная ответственность  в развитии административного права, административно-правовые аспекты  юридической ответственности, право  на обжалование в суд действий административных органов, ответственность  должностных лиц по советскому административному  законодательству, проведена научная  дискуссия на страницах академических  юридических изданий по проблемам  обновления учебных программ и учебной  литературы по административному праву.

Вместе с тем ряд  проблем остались нерешенными в  советской науке административного  права. К числу сложных в советском  административном праве следует  отнести проблемы систематики, месте  и роли административного права  в системе советского права. Так, в статьях                     А. Одоренко (1925) ставилась эта проблема, а затем в статьях Ц. А. Ямпольской (1956), Ю. М. Козлова и С. С. Алексеева, Ю. А. Тихомирова, Л. С. Явича, М. М. Россолова и других (1960 - 80) административное право по-прежнему оставалось синонимом права управления или управленческого права. В советской науке административного права система административного права объединяет общую (институционную) и особенную (отраслевую) части в одно целое. Такое соединение имело (остается в некоторых своих частях и сегодня в РФ) два существенных недочета. Во-первых, показывало административное право односторонне, исключительно под углом зрения государственного управления. Во-вторых, с дидактической точки зрения обрекало отраслевую (особенную) часть вместе с полицейским правом на прозябание.Однако к этой конструкции настолько привыкли в советской юриспруденции, что всякая ее критика (это позволила себе впервые Ц. А. Ямпольская в 1956 году) воспринята была в штыки и осуждена.

Понятие советского административного  права, как одной из отраслей социалистического  права, определялось как система  юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления в целях осуществления  задач коммунистического строительства. К источникам административного  права СССР относились: Конституция  СССР, законы СССР, систематизированные  законы (основы, кодексы), указы Президиума Верховного Совета СССР и республик, постановление Совета Министров  СССР и союзных республик. К "специфическим" источникам административного права  в СССР относили также - совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров  СССР, принимаемые по наиболее важным вопросам государственного управления. Следовательно, традиции первых декретов советской власти остались существовать в СССР и в 1970 - 80-х годах.

Третий этап развития науки  административного права начался  в 1985 году. Распад СССР, крах КПСС, принятие новой Конституции РФ 1993 г., становление  России на путь федерализма, повлекшие  за собой политические и экономические  реформы, реализация учения о разделении властей, признание человека, его  прав и свобод высшей ценностью и  многое другое потребовали внесения существенных коррективов в науку  о государственной администрации.

2. Современный этап административного права в России

Современное административное право как правовая отрасль и  соответствующая область российского  законодательства переживает период интенсивного развития, в процессе которого уточняется предмет правового регулирования, реформируются практически все  его институты и сама система. Наука административного права  пытается обобщить происходящие изменения, сформулировать новые положения, обосновать и предложить направления дальнейшего  реформирования.

В определении предмета административного  права РФ учитывают сферу государственного управления и новые проявления государственно-управленческой деятельности, наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти (органа), практическую реализацию ими полномочий, предоставленных им для осуществления  государственно-управленческой деятельности. В современных условиях управленческие отношения в административно-правовом аспекте могут быть классифицированы с учетом  государственного устройства РФ.

Под предметом административного  права понимают многообразные одиночные  общественные отношения, в рамках которых  реализуются задачи, функции и  полномочия исполнительной власти, внутриорганизационные  управленческие отношения в процессе деятельности субъектов законодательной  и судебной власти, а также органов  прокуратуры, управленческие отношения  с участием субъектов местного самоуправления, отдельные управленческие отношения  в сфере общественных отношений, негосударственных формирований (внешние  и внутренние).

Административное право  рассматривается в РФ как отрасль  российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования  общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти.

В регулировании административно-правовых отношений на первый план стали выступать  законы. Изменился подход к государственной  службе. Роль государственной администрации, административного права стала  иной в связи с появлением частных  организаций, уменьшением вмешательства  государственных органов в деятельность государственных предприятий, учреждений, с возникновением муниципальных образований, муниципальной собственности муниципальных организаций.