Характеристика административно-правовых норм

      Виды  административно-правовых норм.

Существуют  различные виды административно-правовых норм. Основаниями их подразделения на виды являются: содержание; форма выражения установленных правил; круг лиц, на которых они распространяются: порядок действия норм в пространстве и другие признаки.

      По  содержанию административно-правовые нормы группируются в правовые институты – совокупности определенных правовых норм, родственных по содержанию регулируемых ими общественных отношений. Соответственно весьма многочисленные административно-правовые нормы подразделяются на следующие виды норм:

• закрепляющие права, обязанности и ответственность (статус) субъектов административного права: граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, предприятий, учреждений и организаций;

- определяющие  формы и методы реализации  исполнительной власти;

- устанавливающие административную ответственность за правонарушения, не являющиеся преступлениями;

- регулирующие  административно-процессуальную деятельность;

- обеспечивающие  законность в деятельности органов  исполнительной власти;

- определяющие  основные положения по организации государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.

      Те  группы административно-правовых норм, которые определяют права, обязанности  и ответственность участников регулируемых ими отношений, принято называть материальными – например, статьи многочисленных положений о субъектах государственного управления.    

Административно-правовые нормы, которые определяют порядок (процедуру), реализации норм материального  права, называются процессуальными – например, разделы Кодекса об административных правонарушениях (КоАП), регулирующие производство по соответствующим категориям дел.

      По  форме выражения (способу воздействия  на участников регулируемых отношений) административно-правовые нормы бывают обязывающими, запрещающими, уполномочивающими (дозволительными), стимулирующими (поощрительными) и рекомендательными.

Примером  обязывающей нормы, т.е. содержащей предписание действовать должным  образом, является ст. 92 Водного кодекса  РФ, согласно которой водопользователи обязаны рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования, установленные в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом. Здесь же содержится и запрет: не допускать нарушения прав других водопользователей, а также нанесения вреда здоровью людей, окружающей природной среде др.       

Уполномочивающими (дозволительными) являются, например, ст. 11 – 15 Закона от 18 апреля 1991 г. «О милиции», где подробно определены виды дозволенных  действий милиции, при выполнении возложенных на нее обязанностей, условия и пределы применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

      Стимулирующие (поощрительные) нормы предусматривают  средства (меры) материального или  морального воздействия на участников регулируемых управленческих отношений с целью обеспечения их должного поведения (например, предоставление определенных льгот).

      Важное  значение имеет деление административно-правовых норм по порядку действия во времени, в пространстве и по кругу лиц. Общим правилом является то, что административно-правовые нормы вступают в силу, т.е. начинают действовать, с момента доведения их до сведения исполнителей. В отдельных случаях они вступают в силу в срок, указанный в нормативном акте. Действие норм права обычно рассчитано на неопределенное время, но могут предусматриваться и временные условия их действия, например, на период действия чрезвычайного положения на определенной территории. Общим правилом является то, что нормативный акт обратной силы не имеет, а исключения оговариваются в самом акте.

      Действие  административно-правовых норм в пространстве связано с положением органа, издавшего  акт. Исходя из этого различают нормы, действующие на территории Российской Федерации, субъектов Федерации  или региона; нормы межотраслевого и отраслевого характера; нормы (и акты) локального (внутри организационного) характера.

По кругу  физических лиц действие административно-правовых норм связано с распространением устанавливаемых ими правил на всех граждан либо на отдельные их группы (военнослужащие, беженцы, работники определенного министерства и т.д.) – это так называемые специальные субъекты.

      Как и любая другая норма права, административно-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

      Гипотеза  содержит указание на фактические условия реализации нормы, обстоятельства, при наличии которых надо или можно действовать определенным образом. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы административного права, являются юридическими фактами, порождающими, изменяющими или прекращающими административные правоотношения. Например, ст. 13 КоАП предусматривает, что административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста. В данном случае достижение указанного возраста дает право уполномоченным на то органам привлечь виновного к административной ответственности.

      Диспозиция  – центральная часть административно-правовой нормы – определяет само правило  поведения, предписываемое, дозволяемое или рекомендуемое данной нормой права.

Например, Порядок отчетности руководителей  федеральных государственных унитарных  предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, утвержденный Правительством 4 октября 1999 г.1, изложен в п. 1–5 этого нормативного правового акта, а в п. 6 указано, что за искажение отчетности названные лица несут ответственность, установленную законодательством РФ. Следовательно, п. 6 не содержит конкретных санкций, а отсылает к другим нормативным актам. Так, дисциплинарная ответственность государственных служащих, которыми в данном случае могут быть представители Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, за должностной проступок предусмотрена ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», а негосударственных

служащих (руководителей предприятий) – нормами  Кодекса законов о труде (КЗоТ) РФ. 

Вопрос 2. Привести понятие  государственного служащего  и указать его основные черты.

Государственная служба

    Понять  сущность  и  выявить   основные  черты  государственной   службы

невозможно  без  предварительного  определения  видов  общественно  полезной деятельности людей, которая может осуществляться в следующих формах: производство товаров, материальных ценностей, предоставление услуг;

- создание  нематериальных  благ  (духовных  ценностей):  написание  книг,

статей,  постановка  театральных  спектаклей,  разработка  сценария,  съемки

фильма  и пр.;

- социально-культурная  деятельность  (образование,   здравоохранение   и

т.д.);

-  государственная  служба,  функционирующая  практически   во  всех  сферах

жизнедеятельности государства и общества, т.е. таких, как:

    а)    управление     социально-культурной     сферой     (образованием,

здравоохранением, наукой, социальной защитой населения);

    б)  управление  экономикой   (промышленностью,   сельским   хозяйством,

использованием  и  охраной  природных  ресурсов,  торговлей,   финансами   и  кредитом, внешнеэкономической деятельностью);

    в)   управление    административно-политической    сферой    (обороной,

безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией)*;

- служба  в  общественных  объединениях,  негосударственных,  религиозных,

международных, иностранных организациях;

-  общественная  деятельность  в  целях   удовлетворения   индивидуального

интереса  в различных сферах жизни общества на безвозмездной основе.

    Одним из важнейших  видов   целенаправленной  деятельности  человека,  а

также общества и государства является служба.  Это понятие  употребляется  по - разному как вид деятельности человека, как социально-правовой институт,  как система специальных органов государства, как духовная  деятельность  и  т.д.

          Особым видом  службы  (и,  следовательно,  видом  общественно  полезной деятельности)   является   государственная   служба.    В    учебниках    по административному  праву  государственная  служба   определяется   как   вид трудовой   деятельности,   осуществляемой   на    профессиональной    основе работниками государственных органов  в  целях  выполнения  задач  и  функций государства.  При  таком  подходе  к  определению   государственной   службы выделяются, с одной стороны,  задачи  и  функции  государства,  которые  оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой  —  трудовая деятельность по осуществлению данных функций  и  решению  конкретных  задач.

      Таким образом, как  подчеркивает  В.М.  Манохин,  понятие,  основные  черты, задачи и функции государственной  службы  можно  определить,  лишь  раскрывая взаимосвязи  и  взаимозависимость   государственной   службы   с   задачами, функциями, формами деятельности государства.

    При осуществлении служебной  деятельности служащие различных   органов  и организаций вступают в специфические отношения, содержание  которых  зависит от  вида  службы  и  от  организации  (органа),  в  которой  (котором)   она осуществляется.  Так,  служебными   отношениями   являются   государственно- служебные   правовые   отношения,  служебные   отношения   в   общественных объединениях(и    иных    негосударственных организациях    (частных, коммерческих), в органах местного самоуправления Специфика службы  как  вида деятельности в различных организациях обусловливает  установление  в  каждом конкретном  случае  особого  статуса  служащего.  Например, по   различным параметрам и признакам деятельности государственные служащие  отличаются  от служащих   аппарата   политической   партии,   общественного    объединения, коммерческих организаций, муниципальных служащих.

    В зависимости от того, какую  должность служащие занимают  или  в  какой организации   они  исполняют  обязанности   и  осуществляют   функции,   можно выделить следующие виды  этой категории работников:

    1) служащие государственных органов;

    2) служащие  государственных   учреждений,  предприятий,  организаций   и

объединений;

  3) муниципальные  служащие (служащие,  занимающие  должности  в  органах местного  самоуправления);

    4) служащие негосударственных организаций;

    5) служащие общественных объединений;

6) служащие  органов управления международных,  иностранных  и  смешанных  организаций.

    Под государственной службой  может пониматься любая работа,  выполняемая в государственных  органах и отличающаяся по  содержанию и по форме  от  труда рабочих. Такой подход к государственной  службе  основывается  на  выделении двух основных форм трудовой деятельности  людей:  непосредственное  создание материальных  ценностей,  товаров  (рабочие)  и  осуществление  функций   по руководству, управлению, контролю, надзору, учету (служащие).  В последнем случае  люди  либо  создают духовные  ценности,  либо   реализуют   функции государственных органов.

    В  количественном  отношении   среди  служащих  ведущее   место  занимают государственные и муниципальные служащие.  Государственная  и  муниципальная  (или,  точнее,   публичная)   служба объединяет всех работающих лиц — сотрудников органов публичной власти,  т.е. работающих на профессиональной основе  и  выполняющих  задачи  этих  органов (например, государственных органов  или  органов  местного  самоуправления), которые  входят   в   структуру   государственной   администрации   (органов муниципального образования), понимаемой в данном случае в широком  смысле  и включающей  в  себя  органы   государственной  власти  на  уровне  Российской Федерации,  ее  субъектов и  органов  местного  самоуправления.  В  странах Западной  Европы  публичная  служба  в  общем  виде  также  есть  выполнение чиновниками на профессиональной основе  функций и задач юридических лиц публичного права.

    Государственная и муниципальная  служба —  это  публичная   служба,  т.е.