Субъект государственного управления, будь то коллективно-групповой (государственный  орган, институт) или индивидуальный (должностное лицо, лидер), становится таковым, когда обретает совокупность качеств, соответствующих его определению. Их можно объединить в следующие группы: развитое политическое и правовое сознание и самосознание; знание теории и практики государственного управления и современного менеджмента; организационная способность; социальная активность и управленческий государственный опыт. В совокупности все перечисленные качества являются профессиональными (в широком смысле этого понятия).

      Для субъекта государственного управления основополагающее значение имеет осознание национально-государственных интересов и целей, определяющих направленность и содержание управленческого процесса, а также возможных политических и иных его последствий для общества. Чтобы деятельность была рациональной, она должна быть обеспечена в правовом плане, соответствовать нормам, установленным законом. Правовая культура субъекта управления — необходимый аспект его подготовленности к профессиональной деятельности. Для российского чиновничества это означает требование сформировать в себе принципиально новое отношение к закону, преодолев историческую традицию правового нигилизма. Бессмысленно говорить о научной обоснованности государственного управления без овладения кадрами государственной службы современными знаниями его теории и практики и умения эти знания применять в своей деятельности. Эмпирический опыт и здравый рассудок при всей их полезности могут быть основой только традиционного типа управления, но не рационального. Эффективный субъект государственного управления — это лидер, коллективный и индивидуальный, способный влиять на управляемых не столько силой власти, сколько своим авторитетом и активностью, общественной важностью и притягательностью целей и задач, решаемых данным государственным органом. Наконец, управляющее действие не может претендовать на рациональность, если оно не ориентировано на понимание управляемыми его цели и программы.

      Объект  государственного управления — проблема, также требующая серьезного осмысления. Один из главных дискуссионных вопросов — это вопрос о границах объекта. Иначе говоря, о том, как широко простирается управляющее воздействие государства на общество, где проходит граница политического пространства, отделяющая его от социального, и есть ли она вообще?

      Следует подчеркнуть, что границы объекта  государственного управления в различных  сферах общественной жизни различны. В экономической сфере они  отделяют государственный сектор от частного, макроэкономику от экономической  деятельности и экономических отношений, осуществляющихся в отдельных коллективах и организациях, где доминируют внутренние механизмы саморегуляции. В социальной сфере объектом государственного управления являются деятельность и социальные отношения, наиболее значимые в плане обеспечения нормальной жизни, а также условия воспроизводства человеческого фактора. В сфере культуры, образования и духовной жизни — свои границы управляющего воздействия государственных органов. Здесь речь идет о разработке и реализации соответствующими государственными институтами общих политических концепций и создании систем деятельности в каждой из указанных областей. Например, возможности государственного управления в области научной деятельности ограничиваются главным образом решением организационных проблем общегосударственного характера: наука является в современном обществе социальным институтом. Социальный (государственный) заказ как форма управления наукой определяет те или иные направления организации деятельности научных учреждений, но не содержательную (исследовательскую) сторону⁷.

      Из  сказанного следует, что объект государственного управления не менее сложен, чем  субъект. Хотя оба понятия относятся  к общественной деятельности и отношениям человеческих коллективов и личностей, однако содержание и их структуры различны. Структурными элементами управляемого объекта являются материально-производственная деятельность общественных субъектов, связанные с нею общественные отношения, различные общественно-значимые виды социальных работ, политической, культурологической и других форм деятельности, жизненно-важных для существования и развития общества. В отличие от субъекта управления структурные элементы объекта характеризуются взаимосвязями, детерминируемыми не управляющей системой, а закономерностями общественной системы, в частности разделением общественного труда, социально-классовой структурой, объективными потребностями людей, их общими и классовыми интересами, системой ценностей, состоянием общественного сознания, наконец внешней средой обитания человеческих сообществ.

      Управленческий  процесс в сущности своей есть активный процесс субъектно-объектных  отношений. Его объяснение имеет  познавательное, теоретическое и  практическое значение: раскрывает существенные моменты механизма управленческой деятельности и управленческих отношений, помогает сформулировать и реализовать работающие критерии определения соответствия управленческой стратегии и тактики государственного субъекта и их реальной результативности.

      Государственное управление, как и любой другой вид социального, представляет собою процесс практической деятельности людей, неразрывно связанной с познанием управляемого объекта. В этом проявляется специфика целеполагания как основного элемента управленческой деятельности, Следовательно, в абстрактно-теоретическом определении государственное управление представляет собою единство двух моментов: объективации управляющего субъекта и противоположного — субъективации управляемого объекта.

      Объективация  управляющего субъекта происходит двояко; как опознающего субъекта и как воплощающего свою деятельность в реальных результатах воздействия на общество. Она измеряется Показателями деятельности на “выходе” системы. В процессе управления подвергаются определенному изменению как сам субъект, так и, конечно, управляемый объект. Не остается неизменной и внешняя среда (конкретная социально-политическая и другие ситуации). Поэтому необходимым условием рациональной управленческой деятельности является постоянный анализ поведения объекта, его реакции на вызовы управляющей системы и изменения среды, на взаимодействия акций рационального управления и внутренних механизмов саморегуляции.

      Для субъекта важна информация о соответствии своих целей и намерений интересам  и ожиданиям управляемых, о позитивном или негативном отношении к программам и практическим действиям государственных органов, о характере восприятия тех или иных методов управления. Ее наличие позволяет вносить соответствующие коррективы в намеченную программу, акцентировать внимание на тех моментах действия, которые вызывают у объекта реакцию отторжения или непонимание целей субъекта.

      Объектом  управления могут быть и государственные  органы. Но и в такой ситуации модель поведения субъекта принципиально  не изменится. Иными будут лишь цели, программы и методы управленческих действий, а соответстственно и объективные результаты этих действий, равно как и обратная субъективная связь (реакция объекта).

      Проблема  объективации субъекта в смысле предметного  воплощения результатов его деятельности по сути сводится к анализу эффективности государственного управления главным образом в плане осуществления фундаментальных целей управления: сохранения политической системы, обеспечения единства и др.

      Субъективация объекта государственного управления находит проявление в разнообразных  формах его социальной активности, в обретении им некоторых элементов субъекта, без изменения своего статуса и основной роли управляемого объекта.

      Государственные интересы, как интересы целого, даже будучи выражены в управленческих решениях, не могут полностью совпадать с интересами отдельных частей (слоев) общества. Между общим и отдельным неизбежны противоречия, что и вызывает необходимость использования управляющим субъектом правовых (обязательных для исполнения) норм. Различие интересов — не единственная причина противоречий. Объективируясь, субъект приобретает некоторое консервативное состояние, тогда как общественный организм (объект) под влиянием внутренних механизмов саморегуляции и воздействия внешней среды претерпевает изменения. К примеру, правовые нормы как элементы объективной стороны управления — выполняют свою функцию только в том случае, если они стабильны для данной системы. Постоянство, консервативность норм как формы регулирования общественных отношений и динамичность последних — противоположности, внутренне присущие субъектно-объектным отношениям. Источник противоречий заключается также в процессе субъективации управляемого объекта, проявляющемся, как уже отмечалось, в оппозиционной форме поведения. Нестыковка механизмов самоуправления с неадекватно понятыми требованиями рациональной системы управления; невосприятие административно-принудительных методов воздействия; представление управляемых о легитимности управляющего субъекта, не соответствующее статусу последнего; ощущение неполноты артикуляции интересов объекта в государственных программах — эти и другие явления вызывают коллизии во взаимоотношениях управляющих государственных структур и общественных институтов, коллективов граждан.

      Стратегия органов государственного управления ориентирована на интеграцию своих действий с активностью различных слоев общества, в частности с гражданскими институтами; на использование в системе управления потенциала общественного самоуправления. Этой цели может служить весь арсенал политической демократии. Его включение в субъектно-объектные отношения обеспечивает оптимально возможную в каждой ситуации реализацию участником управленческого процесса своих функций. 

3. Государственное управление как система

      Государственное управление функционирует не в виде отдельных элементов, а как единое, взаимосвязанное их образование, т.е. системно. Рассмотренные понятия субъекта управления, управляемого объекта и субъектно-объектных отношений характеризуют его основные структуры. Они воспроизводятся в любом процессе управления в различных модификациях их взаимодействия. Анализ процесса позволяет выявить другие составляющие системы и определить ее понятие. Рациональная природа государственного управления предполагает наличие в его структуре идей, знания как базового элемента, определяющего цели субъекта. Целеполагание — отправной момент в управлении. Но субъект реализует себя в конечном итоге в целедостижении, т.е. в практическом действии по осуществлению всех своих функций при помощи создаваемых им структур (организаций). Это и образует процесс управляющего воздействия на управляемый объект, придания ему организованности и определенной направленности. Каждая из функций составляет аспект воздействия структур и управленческого отношения. Идеи, цели — духовные скрепы системы. Другая же ее база — нормы, главным образом правовые, воплощающие властную волю государства.

      Таким образом, система государственного управления описывается следующими понятиями, характеризующими ее элементы: государственный субъект, идеи (идеология), знания, цели, функции, структуры, взаимосвязи, нормы, управляющее действие, управленческое отношение, управляемый объект.

      Интегративное, объединяющее понятие — система государственного управления. Это — обозначение целостной, организованной на единой правовой основе совокупности институтов, функций, отношений, процессов, принципов и методов управления обществом. Как и любая другая, система государственного управления обладает следующими универсальными свойствами⁸:

      — состоит из элементов, находящихся  во взаимодействии и взаимозависимости;

      — целостность, образуемая совокупностью  элементов, не сводима к их сумме;

      — элементы, интегрируемые в целостность, обретают системные качественные признаки, не тождественные индивидуальным;

      — отношения взаимодействия и взаимозависимости элементов закономерны и подчиняются правилам, не зависящим от каждого из них;

      — система как целое реагирует  на влияние среды и импульсы, исходящие  изнутри ее, от составляющих элементов.

      Универсальные свойства системы государственного управления — отправной пункт в изучении ее специфических признаков.

      Система государственного управления, в отличие  от социального, частью которого она  является, формируется и функционирует  целерационально: на основе определенных идей и ценностей (монархических, либерально-демократических, социалистических, религиозных и др.). В зависимости от того, на какой идейно-ценностной базе строится политическая система в данном обществе, таково и духовное основание системы государственного управления как ее подсистемы. Каков тип политической системы и ее ядра — государства, таков и характер государственного управления.

      Специфика системы государственного управления заключается также в том, что  реализация ее функций, наряду с решением собственно управленческих задач, служит обеспечению государственной политической власти, поскольку именно она обладает монополией на издание законов и применение легитимного принуждения, без чего государственное управление невозможно.

      Теоретический анализ структурных элементов системы  и ее организации выявляет ее внутренние качественные характеристики и системные признаки элементов. Доминирующий в системе властвующий субъект — движущая сила управленческого процесса, его определяющий фактор. Он представлен подсубъектами, различающимися по рассмотренным выше основаниям. Здесь следует отметить, что структура субъекта и тип взаимосвязи между подсубъектами воспроизводят организацию государственной власти. Высшему институту власти соответствует центральный управляющий орган; функциональное разделение государственной власти на ее ветви воспроизводится в соответствующих центрах принятия управленческих решений на высшем и региональном уровнях; иерархическое структурирование субъекта управления дублирует иерархическое строение власти и т.п.