Державне управління

1. Державне управлíння — це процес діяльності органів державної влади, який спрямований на регулювання суспільних відносин, шляхом зовнішнього і матеріального впливу на них. Зміст влади виявляється у державному управлінні.Державне управління необхідно розглядати в широкому та вузькому розумінні. В широкому розумінні державне управління охоплює органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, судової влади, прокуратури та інші органи державної влади. У вузькому розумінні - тільки органи виконавчої влади.

За Оболенським, державне управління - це цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією.

Державне управління —  це управління персоналом державної  служби, а також суспільними сферами (економікою, правовим процесом, соціальним забезпеченням, культурою), суспільними групами, організаціями та інститутами.  

Сутність  державного управління.

У вітчизняній та зарубіжній літературі ще не склалося сталого й загальновизнаного  поняття державного управління. Одні його трактують з точки зору суті, реального змісту, інші — форм, яких воно набирає і в яких функціонує. Найчастіше воно визначається шляхом відмежування одних від інших  видів державної діяльності —  вся позазаконодавча та позасудова діяльність держави і становить  зміст державного управління. Таке формальне визначення не розкриває  справжньої суті державного управління, його призначення.

З позицій юридичної  науки, державне управління визначається як виконавча й розпорядча діяльність держави. І це визначення в достатній  мірі не розкриває матеріальної суті управлінської діяльності, не вичерпує її змісту, та й саме поняття виконавчої й розпорядчої діяльності потребує уточнення.

Мабуть, більш продуктивним буде підхід з точки зору реального  змісту управління як специфічного виду суспільної діяльності, визначення його характерних рис й ознак, не обмежуючись  юридичною формальною оцінкою. Подібний підхід характерний для представників  загально-соціологічних наукових напрямів, що досліджують проблеми управління. Вони переважно визначають управління як систематично здійснюваний цілеспрямований вплив людей на суспільну систему в цілому чи на її окремі ланки на підставі пізнання й використання властивих системі об'єктивних закономірностей і тенденцій в інтересах забезпечення її оптимального функціонування та розвитку, досягнення поставленої мети. Цим визначенням підкреслюється найголовніше призначення управління — забезпечення функціонування та розвитку суспільства як єдиного цілого, його організуючий характер. Отже, управління — це і є організуюча діяльність держави, що спрямована на виконання її завдань та функцій.

2.    Принципи державного управління — це його позитивні закономірності, пізнані наукою і практикою, закріплені у правових нормах або є узагальненням діючих у державі юридичних правил. 
   У навчальній літературі наводяться й інші визначення. Наприклад, принципи державного управління— це основоположні начала, керівні настанови, що визначають найважливіші правила, за якими управління здійснюється і організується. 
   Прийнято виділяти такі групи принципів державного управління: 
   1) соціально-політичні — демократизм, участь населення в управлінській діяльності держави (народність); рівноправність осіб різних національностей; рівність усіх перед законом; законність; гласність і врахування громадської думки; об'єктивність; 
   2) організаційні принципи побудови апарату державного управління — галузевий, функціональний, територіальний; 
   3) організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного управління — нормативність діяльності, єдиноначальності, колегіальність, поділ управлінської праці; відповідальність за прийняті рішення, оперативна самостійність. 
   Соціально-політичні принципи — це найзагальніші принципи державно-управлінської сфери. Вони поширюються на всі види виконавчо-розпорядчої діяльності та всі функціонуючі в державі управлінські структури. Принципи цієї групи, як правило, закріплюються у нормативному порядку. Багато з них міститься у Конституції України (вони дістали назву конституційних) та в інших законодавчих актах. 
   Одним з найважливіших соціально-політичних принципів є демократизм. Уже в ст. 1 Конституції України зазначено, що Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Природно, що визначальна риса держави зводиться у найважливіший принцип її управлінської діяльності. 
   Серед обставин, що визначають демократизм як принцип державного управління: 
   • визнання людини, її життя і здоров'я, честі та гідності, недоторканності й безпеки найвищою соціальною цінністю (ст. 3); 
   • проголошення того, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність, що забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (ст. 3); 
   • закріплення положення про те, що єдиним джерелом влади в Україні є народ (ст. 5); 
   • проголошення верховенства права (ст. 8); 
   • визнання і гарантування місцевого самоврядування (ст. 7); 
   • здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (ст. 6); 
   • визнання і захист державної, комунальної і приватної власності (ст. 41); 
   • відсутність у державі обов'язкової ідеології та цензури (ст. 15); 
   • визнання того, що державний примус здійснюється виключно у межах чинного законодавства (ст. 19); 
   • державне гарантування свободи думки, слова, світогляду, об'єднання у політичні партії та громадські організації (статті 34—36); 
   • закріплення права громадян на звернення до органів влади і місцевого самоврядування, а також обов'язку цих органів розглядати такі звернення (ст. 40); 
   • проголошення права на працю, страйки, відпочинок, соціальний захист, житло, достатній життєвий рівень, охорону здоров'я, безпечне для життя і здоров'я людей довкілля (статті 43—50; освіту, свободу творчості (статті 53, 54). 
   Однією з найважливіших умов успішної побудови демократичної, правової, соціальної держави є забезпечення реальної участі громадян у вирішенні всієї різноманітності питань державного і суспільного життя. Є неодмінним принципом державного управління, закріпленим у Конституції, законах України і багатьох підзаконних актах. (ст. 5   ст. 38 ст. 140 (статті 38, 69, 70, 72 Конституції України).   

Принцип рівноправності осіб різних національностей у своєму конкретному прояві забезпечує рівне становище у державному управлінні всіх громадян України незалежно від їх національності. Так, згідно зі ст. 24 Конституції України не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, етнічного походження. У ст. 4 Закону "Про державну службу" підкреслено, що право на неї мають громадяни України незалежно від расової та національної приналежності. 
   Даний принцип також означає, що державне управління здійснюється з урахуванням як загальнодержавних, так і національних інтересів. Так, ст. 53 Конституції України гарантує громадянам, які належать до національних меншин, право навчання рідною мовою, та на вивчення рідної мови у державних навчальних закладах. 
   З принципом рівноправності осіб різних національностей тісно пов'язаний принцип рівності усіх перед законом. Конституція України закріплює рівність перед законом усіх суб'єктів права власності (ст. 13); рівність прав жінки й чоловіка (ст. 24); об'єднань громадян (ст. 36); рівність перед законом дітей (ст. 52). 
   Рівність громадян перед законом означає й однаковий захист їх прав. Так, відповідно до Конституції України кожен громадянин має право на життя, яке зобов'язана захищати держава (ст. 27); на особисту недоторканність (ст. 29); соціальний (ст. 46), судовий (ст. 53) захист; правову допомогу (ст. 59). 
   Особливе місце серед усіх принципів державного управління належить принципу законності. Стаття 1 Конституції визначає Україну як правову державу, ст. 8 закріплює як державний принцип верховенство права, а статті 6 і 19 встановлюють, що органи законодавчої, виконавчої та судової гілок влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Це означає, що суворе й неухильне додержання законів і підзаконних актів — це єдино припустимий варіант діяльності державних структур, посадових осіб, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, інших суб'єктів права. Порушення чинного законодавства тягне за собою юридичну відповідальність, а незнання законів не звільняє від неї (ст. 68). 

Отже, додержання принципу законності у державному управлінні передбачає: 
   • утворення управлінських органів на підставі суворого додержання чинного законодавства; 
   • функціонування державних органів і органів місцевого самоврядування виключно в межах правових приписів; 
   • високу свідомість і дисциплінованість службовців апарату управління. 
   Законність як найважливіший принцип діяльності фіксується у нормативних документах, які визначають правовий статус суб'єктів державного управління. 
   Реальне здійснення демократичних перетворень, вдосконалення управлінських процесів відповідно до вимог документів про адміністративну реформу, забезпечення в державі справжньої законності та реального правового порядку можливі лише в умовах широкої гласності та врахування громадської думки. 
   Цей принцип містить три взаємопов'язані та взаємозумовлені компоненти. По-перше, — широка гласність; по-друге, — громадська думка щодо функціонування суб'єктів державного управління; по-третє, — широке її урахування під час вироблення управлінських рішень. 
   Гласність дає змогу громадянам бачити механізм формування і реалізації державно-керуючого впливу та протікання всіх управлінських процесів. 
   Громадська думка відображає уявлення (оцінки, судження) найактивнішої частини населення щодо ефективності, корисності, правильності управлінських рішень. Вона є масивом інформації для суб'єктів державного управління. 
   Урахування громадської думки — це канал зворотного зв'язку в системі державного управління, використання інформаційного масиву для вироблення і прийняття найбільш обгрунтованих та ефективних управлінських рішень. 
   Держава забезпечує додержання даного принципу двома способами. 
   По-перше, вона вимагає від державних органів гласності й відкритої для широкої громадськості діяльності. Так, у Законі України від 23 вересня 1997 p. "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" є норма, яка зобов'язує ці органи забезпечувати журналістам вільний доступ до інформації щодо своєї діяльність, а також надавати її засобам масової інформації у повному обсязі (ст. 2). 
   По-друге, держава стимулює прагнення населення до висловлювання суджень щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, а також підприємств, установ, організацій. Так, закріплене у Конституції право громадян України брати участь в управлінні державними справами (ст. 38) передбачає їх поінформованість про стан справ у цій сфері та спонукає до активних дій, спрямованих на його поліпшення. Ця норма конкретизована в Законі "Про звернення громадян", в Указі Президента України від 19 березня 1997 p. "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення" та в інших актах. 
   Важливе місце серед принципів державного управління посідає принцип об'єктивності. Він передбачає чітке додержання вимог об'єктивних закономірностей суспільного розвитку, врахування реальних можливостей (матеріальних, технічних, інтелектуальних) держави щодо реалізації ' тих або інших управлінських рішень. Цей принцип дістає вияв при формуванні державно-керуючого впливу. Згідно з ним останній повинен відповідати реальним можливостям керованих об'єктів і глобальним управлінським цілям. 
   Порушення принципу об'єктивності найчастіше пов'язані з об'єктивістськими ознаками природних і соціальних явищ, а також прийняттям рішень, які не враховують об'єктивних закономірностей. У більшості випадків це призводить до втрат у сфері виробництва, поглиблення контролю за управлінським процесом, викликає недовіру до суб'єкта управління. 
   Організаційні принципи побудови апарату державного управління забезпечують найбільш раціональний вибір суб'єктів управлінської діяльності. Виходячи з цих принципів і враховуючи конкретні соціальні та економічні умови здійснюється розподіл компетенції управлінських структур (органів управління). Вони повинні максимально ефективно розподілити управлінську працю і усунути паралелізм у діяльності центральних та місцевих органів, вищестоящих і нижчестоящих ланок апарату. 
   Відповідно до зазначених принципів суб'єкти диференціюються за галузями, сферами, територіями, утворюючи у сукупності цілісну систему державного управління. Правильно організована структура забезпечує ефективне функціонування всієї системи. Нині структура суб'єктів державного управління України грунтується на галузевому, функціональному (міжгалузевому) і територіальному принципах. 
   Галузевий принцип реалізується у такій структурній побудові, де однорідні за характером діяльності об'єкти закріплено за відповідним органом управління і утворюють сферу його управлінської діяльності. Суб'єктів, які здійснюють управління за галузевим принципом, прийнято називати галузевими органами державного управління. 
   Так, відповідно до Положення про Міністерство транспорту України, затвердженого Указом Президента України від 17 грудня 1995 p., до сфери його управління входять об'єднання, підприємства, установи, організації автомобільного, авіаційного, залізничного, морського і річкового транспорту, а також шляхового господарства. Управління ними Мінтранс здійснює через три державні департаменти (автомобільного, авіаційного, морського і річкового транспорту), Державну адміністрацію залізничного транспорту і Українську державну корпорацію по будівництву, ремонту та утриманню автомобільних шляхів. Ці органи державного управління разом з підпорядкованими їм підприємствами, установами, організаціями становлять систему Міністерства транспорту України. 
   При структурній побудові, що грунтується на функціональному (міжгалузевому) принципі, до відання спеціально утвореного органу управління передається одна (або декілька) державна функція. Управління здійснюється зазначеним суб'єктом на всій території України незалежно від належності підприємств, установ, організацій до тієї або іншої галузі, сфери, форми власності тощо. Так, Державна податкова адміністрація здійснює таке управління функцією збирання податків. 
   Управління, організоване за зазначеним принципом, прийнято називати функціональним або міжгалузевим, а суб'єктів, що здійснюють його, — органами функціонального або міжгалузевого управління. 
   Треба наголосити на тому, що одним з головних завдань комплексної адміністративної реформи в Україні є поступовий перехід від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. 
   Територіальний принцип дістає вияв у такій структурній побудові, за якої державні органи здійснюють комплексне управління на певних, чітко окреслених територіях. 
   До таких державних органів належать насамперед обласні, Київська і Севастопольська міські, районні в областях, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації. Конституція України визначає ці органи виконавчої влади як місцеві державні адміністрації (ст. 118). Вони покликані захищати права і законні інтереси громадян і держави, забезпечувати комплексний соціально-економічний розвиток підпорядкованих їм територій (областей, районів, міст Києва і Севастополя та їх районів) і реалізацію державної політики у визначених законодавством сферах управління. 
   Організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного управління застосовуються для визначення змісту діяльності конкретних управлінських структур. Додержання цих принципів дає змогу найбільш ефективно використовувати потенціал державних службовців, персоналу науково-дослідних установ, технічних працівників. За допомогою цих принципів забезпечується прийняття правильних управлінських рішень, організація і застосування раціональних управлінських процедур, дійовий контроль і виконавська дисципліна. Вони фіксуються у відповідних нормативних актах. 
   Принцип нормативності використовується для правового регулювання діяльності апарату державного управління. Щоб виконувати свої функції, кожен орган державного управління повинен мати відповідний обсяг компетенції. Її зміст і характер зумовлені дорученою органу сферою управління, його місцем в управлінській ієрархії, структурними особливостями. До компетенції повинні входити завдання, функції органу, порядок його організації та діяльності. Згідно з даним принципом застосовувані суб'єктом управління методи, форми, процедури тощо мають обиратися не довільно, а на підставі відповідних нормативних документів. 
   Принцип єдиноначальності полягає в тому, що орган державного управління очолює конкретна особа, призначена на відповідну посаду шляхом прийняття управлінського акта. Так, відповідно до статей 106 і 114 Конституції України та п. 7 Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади (затверджено Указом Президента України від 12 березня 1996 p.) міністерство очолює міністр, який призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України. Міністр здійснює керівництво дорученими йому сферами діяльності. 
   Принцип колегіальності передбачає обговорення важливих питань колективами спеціалістів, думка яких повинна враховуватись при прийнятті рішень. Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади містить норму, згідно з якою для колективного обговорення найважливіших напрямів діяльності міністерства та розвитку галузі у його складі має утворюватися колегія. Крім того, для розгляду наукових рекомендацій, обговорення програм, інших питань у міністерстві може утворюватися науково-технічна (наукова) рада, а також інші дорадчі та консультаційні органи. 
   Необхідність застосування принципу поділу управлінської праці зумовлена тим, що остання складається з відносно самостійних однорідних видів, кожен з яких вимагає від суб'єктів певної кваліфікації й специфічних знань, тобто управлінської спеціалізації. Тому всередині органів управління формуються колективи спеціалістів, які можуть бути організаційно оформлені у вигляді управлінь, відділів, підвідділів, секторів тощо. Управлінським документом, що відображає деякий принцип, є штатний розклад. 
   Принцип відповідальності за прийняті рішення має два аспекти. По-перше, завдяки його застосуванню забезпечується невідворотність відповідальності за помилкові, прийняті без урахування об'єктивних закономірностей і конкретних ситуацій рішення, а по-друге, — на його основі відповідальність персоніфікується. 
   Колективістська за своєю суттю управлінська праця, відповідно до принципу єдиноначальності, завжди об'єктивується у конкретних управлінських рішеннях, які приймаються керівником органу управління. Наділяючи останнього правом приймати рішення, держава передбачає і його персональну відповідальність, яка не повинна залежати від рівня компетентності будь-яких рекомендацій і пропозицій, що справили вплив на дане рішення. Зокрема, норми Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади передбачають, що рішення колегії міністерства можуть втілюватись у життя лише наказами міністра. Останній же несе персональну відповідальність за виконання цих рішень перед Президентом і урядом України. 
   Важливе значення для успішного здійснення державного управління має реалізація принципу оперативної самостійності. Усю багатоманітність управлінської діяльності неможливо заздалегідь передбачити і зафіксувати у документах, які регламентують функціонування органів управління. Складність вирішуваних питань зумовлює необхідність аналізу значного обсягу інформації та наявності у багатьох спеціалістів різнопланової компетентності. Водночас динаміка соціально-економічних процесів спонукає державних службовців до оперативного прийняття рішень. Тому держава, визначаючи і закріплюючи адміністративно-правовими нормами компетенцію органів управління, надає їм відповідні можливості та оперативний простір для самостійних дій. 
  

3.   Поняття функції державного управління

Система державного управління складається  із повсякденного здійснення певних функцій. Термін «функція» застосовують для позначення діяльності будь-яких державних органів незалежно від їх мети. Функціонувати — значить діяти, бути в дії, виконувати обов'язки. Функція є і обов'язок, і коло діяльності, і призначення. Функція управління як поняття — це певний напрям спеціалізованої діяльності виконавчої влади, зміст якої характеризується однорідністю та цільовою спрямованістю.

Відповідно до ст. З Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Змістом виконавчої влади як самостійного виду державної діяльності є комплекс функцій, в яких безпосередньо знаходить  свій прояв владно-організуючий зміст державного управління, яке здійснюється в різних процесуальних формах через постійний інформаційний обмін між суб'єктом та об'єктом управління на основі прямих та зворотних зв'язків. Функція управління пов'язує в одне ціле запланований результат, практичну діяльність по виконанню намічених завдань та одержаний результат.

Функції управління — це відносно самостійні та однорідні частини змісту управлінської діяльності, в яких виражається владно-організуючий вплив суб'єкта управління на об'єкт.

Отже, функцію державного управління можна визначити як частину управлінської  діяльності держави, що здійснюється на основі закону чи іншого правового акта органами виконавчої влади притаманними їм методами для виконання завдань державного управління.

Види функцій державного управління

Функції виконавчої влади, як вже підкреслювалося, є відносно самостійними та універсальними. Існують різні підходи щодо їх класифікації. Їх поділяють на політичні та технічні функції, або функції загального управління і спеціалізовані функції, функції здійснення суверенітету (зовнішнього і внутрішнього), економічні, соціальні, соціально-виховні функції тощо.

Найбільш поширеною у вітчизняній  літературі є класифікація функцій  державного управління на загальні, спеціальні та допоміжні.

Загальні функції справляють об'єктивно необхідний вплив на певні процеси, що відбуваються в господарській, політичній, соціально-культурній та інших сферах. Ці функції є основними, притаманними будь-якому управлінню, незалежно від того, на якому рівні та в яких галузях вони здійснюються. Загальними функціями державного управління є прогнозування, планування, організація, регулювання, координація, облік, контроль. Ця класифікація побудована на підставі внутрішньої технології управлінської діяльності.

Функція прогнозування. Необхідність у прогнозуванні випливає із самої  природи державного управління, бо воно має розв'язувати як повсякденні завдання, так і перспективні проблеми. Прогнозування — це наукове передбачення, систематичне дослідження стану, структури, динаміки та перспектив управлінських явищ і процесів, притаманних суб'єкту і об'єкту управління. Не можна здійснювати управлінські дії без знання їх наслідків. Тому управлінська система повинна бути прогнозованою. Державне управління покликане вирішувати довгострокові, перспективні завдання, розв'язання яких відбуватиметься в умовах певної невизначеності, якщо органи виконавчої влади не матимуть прогнозів. В управлінському процесі прогнозування використовується і як функція, і як принцип, і як метод управління.

Функція планування присутня на всіх рівнях ієрархії управління. Вона полягає у визначенні мети, напрямів, завдань, засобів реалізації тих чи інших процесів (соціальних, економічних, політичних, культурних та ін.), розробленні програм, за допомогою яких повинна бути досягнута мета. Шлях реалізації функції планування має такий схематичний вигляд: необхідність — завдання — функція — рішення (мета). Методика планування ґрунтується на принципах науковості, комплексності, багатоваріантності рішень, виборі оптимального варіанту, нормативності та ін.

Функція організації пов’язана зі створенням організаційного механізму. Мета цієї функції — сформувати керуючі та керовані системи, а також зв'язки і відносини між ними. Особливість функції організації щодо інших самостійних функцій полягає в тому, що це єдина функція, яка забезпечує взаємозв'язок і ефективність всіх інших функцій управління. Зміст функції організації включає створення органів управління, побудову структури апарату управління, формування управлінських підрозділів, ланок, розроблення положень про органи управління, встановлення взаємозв'язків між управлінськими структурами, підбір та розстановку кадрів та ін. Організація означає також реорганізацію та ліквідацію органів управління, підприємств, установ.

Завдяки функції регулювання досягається  необхідний стан упорядкування та стійкості системи управління. Регулювання охоплює головним чином поточні заходи щодо будь-яких відхилень від завдань та заданих програм. За допомогою регулювання здійснюються безпосереднє керівництво, поведінка керованих об'єктів. Здатність управлінської системи самостійно зберігати рівновагу щодо збурюючих впливів (відхилень) є результатом здійснення функції регулювання.

Координація як функція забезпечує узгодження діяльності систем управління. Завдяки координуванню узгоджуються дії не тільки керівників усередині управлінської ланки, а й дії керівників інших управлінських структур.

Функція обліку пов'язана зі збиранням, передачею, зберіганням та переробленням даних, реєстрацією і групуванням відомостей про діяльність системи управління, наявність та витрати ресурсів і т. ін. Облік є передумовою контролю.

Функція контролю має свої особливості  відносно всіх інших функцій. Так, якщо планування ставить завдання, організація приводить систему управління в стан можливості виконання цього завдання, то контроль характеризується універсальністю стосовно управлінської системи. Контроль покликаний постійно надавати інформацію про дійсний стан справи щодо виконання завдань.Контроль починається з одержання інформації про дійсний стан керованого об'єкта та закінчується прийняттям рішень, які передбачають відповідну корекцію в системі управління для досягнення запланованої мети. Контроль ґрунтується на принципі зворотних зв'язків, які існують при будь-якій взаємодії суб'єкта і об'єкта в системі управління. Кожна загальна функція управління перебуває у взаємозв'язку з іншими.