Оглавление:

    1. Понятие административно-правовой  нормы, особенности  ее содержания и структура

    Сущность  и социальное назначение административного  права, специфика административно-правового регулирования общественных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определять ее место в правовой системе России.

    Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто их не соблюдает, мер юридического принуждения (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная ответственность). Подобные качества в полной мере присущи административно-правовым нормам.

    Нормы этой отрасли права несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются определенные особенности, характерные для административно-правовых норм.

    Изложенные  исходные позиции позволяют определить административно-правовую норму в качестве устанавливаемого государством правила поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти, государственного управления¹.

    В административно-правовых нормах непосредственно  выражается регулятивная роль административного права. Административно-правовые нормы:

    а) одним из своих основных назначений имеют обеспечение эффективной реализации в сфере государственного управления конституционных прав и свобод граждан и их негосударственных объединений, а также их правовую защиту;

    б) преследуют цель обеспечения должной  упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;

    в) определяют тот или иной вариант  должного, т.е. соответствующего интересам  правового государства поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация края, области) либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воздействие на поведение;

    г) действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным образом предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;

    д) определяя границы должного поведения  в сфере государственного управления, служат интересам установления и  обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

    е) в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т.п.). Имеется в виду административная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном порядке². В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой несравненно уже, чем у административной ответственности (исключительно служебные отношения). Часто административные средства правозащиты не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного);

    ж) во многих случаях могут выступать  в роли регулятора иных общественных отношений, а не только выполнять функцию правозащиты. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т.п.;

    з) достаточно часто устанавливаются  непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.

    Общая характеристика административно-правовых норм нуждается в акцентировании внимания на некоторых их особенностях и прежде всего на вопросе о  соотношении правоисполнения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества).

    Любая правовая норма есть акт правотворчества, и административно-правовые нормы не представляют собой какого-либо исключения. За соответствующими субъектами исполнительной власти законодательством закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм. Налицо административное нормотворчество.

    Для административного права характерно юридическое опосредование такой  деятельности, основным содержанием  которой является исполнение или  применение к конкретным обстоятельствам  требований законов, составляющих основу всей правовой системы Российской Федерации. Поэтому административно-правовые нормы как регулятор общественных отношений управленческого типа могут характеризоваться в качестве одной из важнейших юридических форм правоприменения в сфере государственного управления. Следовательно, данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую "нагрузку": правоустановительную и правоприменительную. Между этими функциями административно-правовых норм теснейшая взаимосвязь, в рамках которой четко выявляется следующая закономерность: правоустановление (правотворчество) по своей сути служит целям правоприменения (исполнения). Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что в соответствии с действующим законодательством нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются "во исполнение" законов.

    Что касается структуры административно-правовых норм, то она традиционна: гипотеза, диспозиция и санкция. Гипотеза нередко обнаруживает себя в виде юридических фактов (например, достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т.п.). При регламентации деятельности аппарата управления она прямо не выражается, а предполагается в качестве условия соответствия его деятельности установленной компетенции. Диспозиция — это соответствующие предписания, запреты или дозволения. Санкция нормы, как правило, предусматривает ту или иную меру административной или дисциплинарной ответственности либо ту или иную меру административно-предупредительного (например, реквизиция имущества) или пресека-тельного (например, запрещение эксплуатации транспортного средства) характера.³

    2. Классификация норм административного права. Критерии и особенности

    Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и по своему юридическому содержанию.

    1. Наиболее общий характер имеет  выделение двух их основных видов, а именно — материальных и процессуальных.

    а)  Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс обязанностей, прав, а также ответственность участников регулируемых управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. Вместе с тем этими нормами определяются основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические возможности. Например, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. определяет государственную службу в качестве профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов⁴. Эта норма статична, так как лишь фиксирует возможность приобрести охарактеризованный в ней в общей форме статус государственного служащего.

    б)   Процессуальные административно-правовые нормы по своему назначению определяют (регламентируют) процедуру или порядок реализации обязанностей и прав, устанавливаемых нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений. В частности, они определяют порядок поступления на государственную службу и ее прохождения.

    2. Административно-правовые нормы  классифицируются в зависимости от их конкретного юридического содержания. По этому критерию выделяются:

    а)  обязывающие, т.е. содержащие юридическое  предписание действовать в предусмотренных нормой условиях должным образом. Например, для совершения определенных видов работ необходимо получить лицензию (официальное разрешение); при приеме на государственную службу соответствующие должностные лица обязаны издать приказ; возникающее коммерческое объединение обязано пройти государственную регистрацию в органах юстиции и т.п.;

    б) запретительные, т.е. предусматривающие  запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Например, общим является запрещение действий (бездействия), подпадающих под признаки административных правонарушений; запрещается рассмотрение жалобы должностным лицом, чьи действия являются предметом жалобы гражданина, и т.п.;

    в) уполномочивающие (дозволительные), т.е. предусматривающие возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Налицо разрешение, дающее возможность выбора того или иного варианта действий (бездействия), но в рамках определенного правового режима, создаваемого данной нормой. Например, гражданину предоставлена возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав и свобод в сфере государственного управления (например, право на обжалование неправомерных действий должностных лиц). Если речь идет, например, о должностных лицах, то применительно к ним дозволительные нормы означают самостоятельный выбор определенного варианта поведения, но не произвольного, а одного из предлагаемых данной нормой.

    Так, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные полномочия, могут применять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных административно-правовой нормой меру административного принуждения. Например, должностные лица Государственного комитета РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии России) при осуществлении государственного контроля за соблюдением природоохранительного законодательства вправе давать обязательные предписания по устранению обнаруженных нарушений законодательства; ограничивать или приостанавливать хозяйственную и иную деятельность, осуществляемую с нарушением требований законодательства; давать предписания о прекращении финансирования этой деятельности; рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды; аннулировать лицензии; запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство которых выполнено с нарушением экологических норм, и т.п. Очевидно, что применяется не вся совокупность названных средств воздействия, а лишь те, которые, по мнению полномочного должностного лица, являются наиболее эффективными. В данном случае нет той свободы усмотрения, которая характерна для поведения граждан. Должностное лицо выполняет определенные обязанности, для реализации которых ему даны полномочия; их использование одновременно есть его обязанность; от ее выполнения он не вправе уклониться. Но в границах дозволенного он проявляет административное усмотрение, т.е. инициативу при выборе средств реализации своей компетенции в пределах условий, предусмотренных административной нормой. Однако это его поведение не равноценно «принципу» можно делать все, что не запрещено, означающему фактически вседозволенность. Сама инициативность (усмотрение) проявляется в строгих рамках дозволенного;

    г)  стимулирующие, т.е. обеспечивающие должное  поведение с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия на участников регулируемых управленческих отношений (например, налоговые или иные льготы, применение льготного кредитования и т.п.);

    д) рекомендательные, т.е. дающие возможность поисков наиболее целесообразных вариантов решения определенных задач (например, рекомендации по наиболее эффективной организации работы государственных налоговых инспекций по применению санкций за нарушения налогового законодательства).

    3. Административно-правовые нормы могут классифицироваться по адресату. С таких позиций можно выделить нормы, регламентирующие:

    а) административно-правовой статус гражданина;

    б) отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих структур, включая частные;

    в)  административно-правовой статус общественных объединений;

    г)  ключевые вопросы организации и  деятельности государственных учреждений и предприятий;

    д)  административно-правовой статус государственных  служащих;

    е) организацию и деятельность различных звеньев аппарата государственного управления, т.е. исполнительных органов..

    4.  С учетом федеративного устройства  Российской Федерации административно-правовые нормы классифицируются по масштабу действия. Это:

    а) общефедеральные нормы;

    б) нормы субъектов Российской Федерации.

    5.    По объему регулирования  административно-правовые нормы подразделяются на:

    а) общие, т.е. распространяющие свое действие на все сферы и отрасли государственного управления и регламентирующие наиболее важные стороны процесса реализации исполнительной власти. Чаще всего такого рода нормы содержатся в законодательных актах, в указах Президента и постановлениях Правительства РФ:

    б) межотраслевые, т.е. регламентирующие те или иные стороны государственно-управленческой деятельности, которые являются общими или сопредельными для всех или многих отраслей государственного управления и имеют при этом специальный характер. Например, такие черты свойственны нормам антимонопольного законодательства, нормам, содержащимся в положениях о межотраслевых государственных комитетах, и т.п.;