Административно-правовой статус органов исполнительной власти

§ 4. Органы исполнительной власти субъектов РФ

Кроме федеральных органов исполнительной власти РФ входит и органы исполнительной власти субъектов РФ, что обычно констатируется в законах субъектов РФ. Так, например, в части 4 статьи 5 Устава города Москвы сказано, что «исполнительными органами государственной власти города Москвы (органами исполнительной власти города Москвы) являются Правительство Москвы, отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти»[15].

Система органов исполнительной власти устанавливается самими субъектами РФ, но только в соответствии с основами и принципами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов».

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшими органами государственной власти субъекта РФ. При этом также в законе субъекта зачастую выделяется должность высшего должностного лица субъекта РФ. В Москве - это мэр, в национальных республиках - Президент, в других субъектах - Губернатор или глава Администрации субъекта РФ.

Система органов исполнительной власти состоит из Высшего должностного лица субъекта РФ (Мэра, Губернатора, Президента, главы Администрации), Правительства, территориальных органов исполнительной власти.

Высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший орган исполнительной власти субъекта РФ - Правительство - и действует на основании Конституции РФ, высшего закона субъекта РФ, а также целого ряда законов России. Он наделяется целым рядом полномочий. Так, мэр Москвы:

1) представляет город Москву в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов Российской Федерации, представляет город Москву на официальных протокольных мероприятиях, выполняет другие представительские функции;

2) выступает от имени города Москвы;

3) подписывает и обнародует принятые Московской городской Думой законы города Москвы либо отклоняет их;

4) заключают договоры и соглашения в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и законами города Москвы;

5) формирует Правительство Москвы;

6) в порядке, установленном федеральным законом, выражает согласие от имени исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на назначение ряда высших должностных лиц города;

7) вносит на рассмотрение Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и иных органов государственной власти Российской Федерации проекты актов, принятие которых находится в их компетенции;

8) назначает представителя от исполнительного органа государственной власти города Москвы в Совете Федерации в порядке, установленном федеральным законом и правовыми актами города Москвы;

9) назначает своих полномочных представителей в Московской городской Думе, а также в иных органах государственной власти;

10) вносит в Московскую городскую Думу кандидатуры на должности судей Уставного суда города Москвы;

11) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Уставом, федеральными законами, законами города Москвы.

Высший орган исполнительной власти субъекта РФ (обычно это - Правительство субъекта) действует на основе принимаемого самим субъектом РФ специального закона, где закрепляются основные вопросы, касающиеся данного органа.

Состав Правительства субъекта РФ, как и Правительства РФ, чётко определяется. Например, в Правительство Москвы входят «Мэр Москвы, Вице-мэр Москвы, заместители Мэра Москвы в Правительстве Москвы, руководитель аппарата Правительства Москвы в ранге первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы, министры Правительства Москвы, префекты административных округов в ранге министров Правительства Москвы»[16].

Правительство субъекта РФ осуществляет руководство различными сферами жизнедеятельности общества, такими как экономическая, социально-культурная, охрана общественного порядка на территории субъекта РФ; определяет задачи, функции, порядок организации и деятельности и подведомственных организаций; разрабатывает и обеспечивает осуществление мероприятий по совершенствованию системы отраслевого и межотраслевого управления и других областях и сферах жизнедеятельности общества.

Структурными элементами системы органов исполнительной власти субъектов РФ выступают также отраслевые и функциональные органы исполнительной власти субъектов РФ (министерства, комитеты и иные органы исполнительной власти).

Отраслевые и функциональные органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ подконтрольны в своей деятельности высшему должностному лицу субъекта РФ и возглавляемому им Правительству субъекта РФ, которые их формируют и устанавливают их компетенцию посредством утверждения индивидуальных положений об этих органах. Примером такой подконтрольности может служить то, что в Москве такие органы по части 2 статьи 45 Устава города предоставляют ежегодный отсчёт о своей деятельности.

Отраслевые органы исполнительной власти осуществляют руководство одной из отраслей общественной жизнедеятельности. Межотраслевые органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ осуществляют координационно-регулирующие, контрольно-разрешительные и функции в отношении отраслевых органов исполнительной власти подведомственным им организаций либо руководят несколькими отраслями общественной жизни.

Во исполнения своей компетенции главы этих органов исполнительной власти субъектов РФ издают законодательные приказы, распоряжения и организуют контроль за их исполнением. В необходимых случаях такие акты могут быть отменены Главой Администрации субъекта РФ. Органы исполнительной власти субъекта РФ вправе также издавать по предметам их ведения и акты рекомендательного характера для исполнительных органов местного самоуправления.

В состав системы органов исполнительной власти субъектов РФ входят так же территориальные органы исполнительной власти субъектов РФ. В разных субъектах назначаются разные территориальные органы. В Москве, например, к таковым органам относятся префектуры, возглавляемые префектами. В своей деятельности они подконтрольные Высшему должностному лицу субъекта РФ Правительству субъекта РФ.

Они осуществляют на определённой территории контрольную, координирующую и исполнительно-распорядительную деятельность, а также иные специальные функции межотраслевого руководства.

Для исполнения своих полномочий территориальные органы издают распоряжения и приказы, которые, однако, могут быть отменены Высшим должностным лицом субъекта РФ.

§ 5. Территориальные органы исполнительной власти РФ

В систему органов исполнительной власти входят также и территориальные органы исполнительной власти, к которым относятся создаваемы федеральными органами исполнительной власти их территориальные подразделения и должностные лица. Данные органы исполнительной власти действуют на основании Постановления Правительства от 27 мая 1993 года № 491[17].

Территориальные органы осуществляют свою деятельность под руководством соответствующий федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов РФ, - во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов.

Территориальные органы исполнительной власти действуют на совокупности определённых принципов. К таковым относятся:

1. соблюдение законности;

2. разделение законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти;

3. разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;

4. персональная ответственность.

Территориальные органы исполнительной власти представляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти в регионах и на территории субъектов Федерации и муниципальных образований. Поэтому их задачи, функции и полномочия определяются соответствующими органами федерального уровня, исходя из их функциональных задач.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производиться федеральными органами исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ. Так же производится назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов и других должностных лиц.

Глава 3. Правовые и организационные проблемы реформы системы органов исполнительной власти РФ

В современный период революционных изменений и реформ одним из факторов подъёма и развития является высокоэффективный государственный аппарат. Но, несмотря на установление нового механизма власти, о котором частично было сказано в предыдущих параграфах данной работы, «многие принципы построения государственного аппарата, методы управленческой деятельности остались прежними»[18]. Это весьма негативно складывается на работе власти.

В связи с этим было решено разработать программу модернизации различных институтов власти, в основу которой была положена административная реформа, результатом которой должно стать государство, адекватное современности и целям, перед которыми стоит страна. Об этом говорилось ещё в Послании Президента РФ Федеральному собранию 1998 года. В процессе модернизации не ставится цели разрушения механизма управления страной, а планируется цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости. Государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим.

В первую очередь, планируется уточнить и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти. Ведь сейчас органы исполнительной власти живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства. Так, например, планировалось создать чёткую систему федеральных органов исполнительной власти, ограничившись лишь федеральными министерствами, федеральными службами и федеральным надзором. Однако в последствии была создана более громоздкая система, описанная в § 3 предыдущей главы.

Во-вторых, планируется переход к управлению на основе собственной компетенции, что подразумевает избавление от рецидивов командной системы, которая существовала в советский период. Поэтому для каждого государственного органа, государственного учреждения, должностного лица необходимо очертить рамки его компетенции, установив чёткую ответственность за их решения и действия. Компетенция означает наличие полномочий, которые орган, учреждение или должностное лицо не просто вправе, но и обязаны применять для выполнения своих функциональных задач. Это выражается в принятии нормативных актов разного уровня, подробно характеризующих создание, функционирование, полномочия, а также различные вопросы, касающиеся конкретного органа, учреждения, должностного лица.

Наконец, административная реформа подразумевает освоение современных технологий управления, которые планируется внедрять в процессе реформирования исполнительной власти и государственной службы различными способами.

Но, административная реформа не будет ограничиваться только этими направлениями. По мнению авторов, реформа должна сопровождаться и изменением подходов к ресурсному обеспечению органов управления. Основными статьями расходов на управление должны стать содержание государственных служащих, а также затраты на информационное и аналитическое обеспечение решений.

Предполагается реформировать государственный аппарат, положив в основу «систему заслуг и достоинств». Такая система означает:

1. превращение государственной службы из службы «государевой» в службу подлинно гражданскую;

2. гибкую, не ориентированную на иерархию систему формирования и обновления государственного аппарата;

3. отбор, продвижение и удержание на государственной службе наиболее квалифицированных и добросовестных людей;

4. строгую определенность должностных обязанностей;

5. создание режима, обеспечивающего подконтрольность корпуса государственных служащих, с другой стороны - его правовую защищенность от произвола руководителей и средств массовой информации;

6. рационализацию затрат на содержание госаппарата;

7. повышение внимания к вопросам административной этики, оживление практической ценности понятия служебной репутации.

«Нынешняя организация работы госаппарата способствует коррупции»[19]. Поэтому важнейшей составной частью административной реформы - антикоррупционная реформа. Для изменения установки, ценностей, стереотипов поведения как чиновников, так и остальных граждан необходимо:

1. ввести в действие комплекс законов, в которых будут предусмотрены меры противодействия коррупции;

2. осуществить изменения в методах государственного регулирования экономики и социальной сферы;

3. укрепить подразделения правоохранительных органов, занятых борьбой с коррупцией;

4. реализовать меры организационного характера в ведомствах с целью предупреждения и пресечения коррупционного поведения;

5. мобилизовать усилия институтов гражданского общества по противодействию коррупции.

Также огромные проблемы возникают из-за непрозрачности в работе госаппарата. Для решения этой проблемы следует определить четкий перечень той информации, которую госорганы обязаны делать доступной обществу. Этот перечень должен быть установлен законодательно. Такая мера необходима как для развития гражданского общества, так и для формирования цивилизованной предпринимательской среды.

Заключение

Период новейшей истории России характеризуется разрушением старого и формированием нового общества. Однако из-за плохого состояния системы органов исполнительной власти, на которые возложено проведение реформ, многие из них обречены на провал.

А состояние органов исполнительной власти катастрофическое. Уровень бюрократии за последние годы достиг небывалых пределов, а эффективность работы большинства органов оставляет желать лучшего. Даже сама система органов, их компетенция, функции, полномочия, принципы формирования и деятельности не были четко прописаны. А именно четкое закрепление в законодательстве таких вопросов является одним из признаков демократического государства, на звание которого претендует современная Россия. Чёткой структуры не было даже в системе федеральных органов исполнительной власти.