Административное реформы в Российской федерации

1.4 Формирование  нового стиля отношений в системе  государственного управления, соответствующего  требованиям современной управленческой  культуры (менеджмента).

2. Законотворческое  направление. В последние годы на федеральном и на республиканском уровнях было принято немало нормативных актов, регламентирующих деятельность органов государственного управления, принят ряд новых законов о государственной гражданской службе.

Однако создание достаточной правовой базы государственного управления далеко не завершено. Здесь  имеется несколько аспектов:

2.1 Завершить работу  по дополнению и конкретизации  общих законов Российской Федерации  и Республики Башкортостан о  государственной службе в целом  и о гражданской государственной  службе в частности нормативными  актами - не только президентскими  указами, но и законами - например, о служебных расследованиях, административных  судах и т.д.

2.2 Завершить регламентацию  муниципальной службы, обеспечив  при этом не только ее гарантии  и самостоятельность, но и преемственность сгосударственной службой.

2.3 Принять и начать  реализацию концепции административной  реформы.

3. Организационное направление включает в себя:

3.1 Совершенствование  организационно-управленческой структуры  государственной власти, включающей:

а) структуру и  перечень должностей в государственных  органах;

б) структуру самих  органов государственной службы. Речь идет не только об изменении их полномочий, но и о сокращении или  создании новых.

3.2 Создание органа  управления государственной службой  и административной реформой (федеральная  служба по административной реформе).

Сегодня мы имеем  парадоксальную ситуацию: общество крайне нуждается в эффективной системе  государственного управления, многое делается в этой области, и в то же время нет по существу ни одного органа, специально, профессионально  занимающегося этим очень сложным, не признающим дилетантских подходов, делом. Не случайно даже в странах  с устоявшейся государственной  системой в течение десятилетий  существуют соответствующие специальные  ведомства - комитеты по административной реформе, министерства по делам государственной  службы и государственного управления, комиссии по изучению эффективности  госслужбы и т.д.

Объективная необходимость  такого органа определяется по крайней  мере двумя особыми обстоятельствами. Во-первых, на Западе давно уже поняли, что собственно изменять систему  государственного управления сравнительно просто: она жестко централизована, иерархична, регламентирована. Главная  сложность здесь - определить, какими методами, в какой последовательности и в каком направлении эти  изменения осуществлять, Нужны профессионалы, способные разработать концепцию, стратегию и тактику преобразований. Во-вторых, государственные органы, которые, в отличие от коммерческих организаций, не имеют прямых, объективных  и жестких критериев эффективности  своей деятельности, не способны самостоятельно не только разработать стратегию  радикальных реформ, но и осуществить  ее.

       Думается, что в России уже в ближайшее время необходимо и возможно создание аналогичного органа, целями которого будут:

• анализ системы  государственного управления и государственной  службы, оценка их эффективности с  точки зрения соответствия долгосрочным интересам государства и общества;

• разработка и  координация программ и проектов по упорядочению, удешевлению, оптимизации  управленческой деятельности государства;

• подбор, оценка, передвижение и увольнение персонала государственных  органов, в первую очередь государственных  служащих;

• разработка и  реализация антикоррупционных программ, программ, направленных на повышение  имиджа государственных органов  в глазах населения и т.д.

      Специфика этой службы, в частности, заключается в сочетании научно-аналитических и исполнительских функций, делающей ее в этом смысле похожей на научно-производственные объединения в промышленности. Предпочтительно формирование такого органа на межведомственной основе, то есть с участием Государственной Думы, Президента, Правительства России. Только тогда он сможет получить крайне важные здесь полномочия аналитического и исполнительного органа, а также необходимую независимость от ведомств и ветвей власти. Аналогичную структуру должны выстроить и субъекты РФ, поскольку они сами формируют свои органы государственного управления и определяют особенности организации местного самоуправления в своих регионах.

4. Развитие кадрового потенциала государственного управления.

4.1 Ввести переходной  период (3-5 лет), в течение которого  все государственные служащие (кроме  младших государственных должностей) могли бы получить соответствующее  образование.

4.2 Смелее использовать  позитивный опыт работы с кадрами,  особенно в приеме граждан  на государственную службу (равенство,  гласность, конкурсный отбор), и  при аттестации госслужащих (современные  технологии оценки, объективность  и постоянное стремление к  совершенствованию).

4.3 Аттестацию госслужащих  проводить чаще (раз в 1-2 года) и нацелить ее не только  на оценку соответствия госслужащих  занимаемым должностям, но и на  повышение госслужбы в целом,  поиск резервов и новых возможностей.

4.4 Контингент студентов  и слушателей по специальности  государственное и муниципальное  управление должен быть более  тесно связан с заказчиком.

4.5 Очень важно  не только расширить число  специализаций по государственному  и муниципальному управлению, но  и обеспечить их более глубокий  характер. Подготовка государственного  служащего для работы в министерстве  финансов должна серьезно отличаться  от подготовки инспектора управления  народного образования в городской  администрации.

4.5 Сформировать (или  восстановить) систему повышения  квалификаций государственных служащих  на местах.

5. Морально-этическое направление сегодня является, на наш взгляд, чрезвычайно актуальным. Необходима разработка программы по повышению престижа государственных органов, включающей:

5.1. Борьбу с коррупцией  и злоупотреблениями (от комитетов  по этике до деклараций о  доходах);

5.2. Формирование  нового имиджа госслужащего (честность,  демократичность, профессионализм,  открытость);

5.3. Наполнение реальным  содержанием прав и гарантий  государственных служащих.

5.4. Разработка и  принятие этического кодекса  гражданских государственных служащих  Республики Башкортостан. Возможно  и введение присяги, как это  было в досоветской России.

6. Информационно-аналитическое  направление предполагает:

6.1 Разработка и  подготовка комплексных долгосрочных  стратегических преобразований, отражающих  и обеспечивающих эволюцию России, в том числе и ее государственного  аппарата.

6.2 Ведение и публикацию  развернутого статистического учета  государственного аппарата;

6.3 Организацию широкой  научной деятельности в данной  сфере - от социологического мониторинга  госслужбы до компаративистских  исследований.

6.4 Создание Реестра  государственных служащих Республики  Башкортостан.

6.5 Широкое использование  международного и исторического  опыта, а также опыта организации  государственной службы в субъектах  Российской Федерации. Для специалистов  в области государственной службы  интерес может представлять: карьерная  система прохождения государственной  службы; система стимулирования  служащих; организация повышения  квалификации государственных. служащих, их стажировки, самостоятельной  работы по повышению своего  профессионального уровня и многое  другое.

7. "Менеджерское" направление, включающее в первую очередь внедрение новых управленческих технологий (принятие решений, мотивация и контроль персонала, управление конфликтами, деловое общение, стратегическое планирование и т.д.), новых критериев эффективности государственного управления.

Первый  опыт административной реформы в  современной России. В декабре 1991г. было создано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры), позднее оно стало подчиняться Президенту РФ.

Роскадры должны были решать следующие задачи: S подготовка концепций формирования системы органов государственного управления и структур отдельных государственных органов;

S выработка критериев и методик создания новых органов государственного управления и определения необходимой штатной численности аппарата;

S создание системы подбора кадров для органов государственного управления, их подготовки, переподготовки и повышения квалификации.

Однако фактически функции этого государственного органа свелись к вопросам выработки  кадровой политики на государственной  службе. Кроме того, в 1994 г. данный орган  был упразднен, а его функции  переданы различным структурным  подразделениям Администрации Президента РФ. Так завершилась первая реальная попытка приступить к проведению административной реформы.

      В 1997 г. была образована Комиссия по государственному строительству, под эгидой которой была разработана Концепция административной реформы. Только с сентября 1996 г. по май 1997 г. было подготовлено 12 вариантов Концепции административной реформы. В Концепции в качестве основных обозначались следующие проблемы: S гражданин и власть; S исполнительная власть: новые функции; S проблемы государственной службы; S коррупция в системе управления.

      Целью реформы государственной службы объявлялось создание не "государевой", а публичной государственной службы, которая "отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося 1ражданского общества". Однако поставленная в президентском Послании 1998 года задача реформирования исполнительной власти и государственной службы в целом так и осталась невыполненной.

     По существу в России административная реформа началась с избрания В.В. Путина Президентом РФ. Уже на рубеже 1999-2000 годов разработка Концепции реформы государственного управления РФ в Центре стратегических разработок (Центр Г. Грефа) фигурировала в качестве составной части предвыборной программы В.В. Путина. В начале 2000 г.

    Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую в себя основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.

    Но, как и в случае с Концепцией административной реформы 1998 г., можно с сожалением констатировать, что Концепция реформы государственного управления РФ 2000 г. в основной своей части не была реализована в силу разных причин.

В дальнейшем административная реформа осуществлялась в следующих  сферах:

1. Укрепление вертикали  власти в государстве - создание  федеральных округов, реорганизация  Совета Федерации, приведение  нормативных актов субъектов  РФ в соответствие с федеральным  законодательством, введение нового  порядка избрания глав субъектов  Российской Федерации и т.д., В  целом эта задача была решена, тем более, что для России  она исторически проста.

2. Реформа государственной  службы в России. В 2001 году в  рамках президентской администрации  были сформированы две специальные  рабочие группы, одна из которых  (Комиссия по реформе правительства)  возглавлялась премьером Михаилом  Касьяновым, а другая - заместителем  руководителя администрации президента  РФ Дмитрием Медведевым. Изначальной  задачей первой и второй групп  была выработка соответственно  законодательных и организационных  предложений по реформированию  системы госслужбы, а также  плана по практическому осуществлению  этих мер; В январе 2002 г. Президентом  была утверждена "Концепция реформы  государственной службы в Российской  Федерации". На основе Концепции  в ноябре 2002 г. была утверждена  Федеральная Программа "Реформирование  государственной службы Российской  Федерации (2003-2005 годы)". И Концепция,  и Программа выделяют в качестве  важнейшей проблемы отсутствие целостной и комплексной системы правового обеспечения государственной службы в РФ. В рамках этого направления были приняты законы "О системе государственной службы РФ" от 27 мая 2003 г. и "О гражданской государственной службе РФ" от 27 июля 2004 года, В настоящее время ведется подготовка ряда новых нормативных актов по государственной службе.

3. Реформа органов  исполнительной власти. В марте  2004 года был подписан Указ Президента  РФ "О системе и структуре  федеральных органов исполнительной  власти". Указ кардинально изменил  систему органов исполнительной  власти в России и совершенно  по-другому выстроил прежнюю структуру  Правительства РФ.

     Анализируя Указ Президента РФ, можно выделить несколько новых положений, касающихся системы федеральных органов исполнительной власти:

1. Систему федеральных  исполнительных органов образуют  три вида государственных органов:  федеральные министерства, федеральные  службы, федеральные агентства.

2. Новая структура  правительства построена по функциональному  принципу:

федеральные министерства лишь определяют государственную политику и осуществляют нормативно-правовое регулирование во вверенной им сфере;

- федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также некоторые специальные функции в области обороны, государственной безопасности и т.п.;

- федеральные агентства оказывают государственные услуги, осуществляют управление государственным имуществом, выполняют правоприменительные функции.

3. Четко определены  органы исполнительной власти, руководство  которыми осуществляет Президент  РФ, и органы исполнительной власти, возглавляемые непосредственно  Правительством РФ. Соответственно  полномочия и функции исполнительных  органов для первой группы  определяются указами Президента, а для второй - постановлениями  Правительства.