Административная юрисдикция

Каждое из названных  видов административных производств  может быть разделено на подвиды. В частности в производстве по делам о применении принудительных мер в сфере управления обычно выделяют:

- производство по  делам об административных правонарушениях;

- производство по  делам, связанным с осуществлением  контрольно-надзорной деятельности  и применением при этом мер  предупредительного характера;

- производство по  делам о возмещении в административном  порядке причиненного материального  ущерба;

- производство по  делам о дисциплинарных проступках  и др.

Административно-деликтную юрисдикцию осуществляют десятки органов и должностных лиц, наделенных государственно-властными полномочиями. Только по делам об административных правонарушениях полномочиями по осуществлению административной юрисдикции обладает 61 орган (без учета органов административной юрисдикции, определяемых правовыми актами субъектов Федерации) .

Среди них особое место занимают органы внутренних дел (милиция), что напрямую связано с  многогранностью задач, возложенных  на них законодательством. Правовую основу административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел составляет Конституция РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, законы РФ "О милиции" от 18 апреля 1991 г., законы субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативно-правовые акты (приказы, инструкции).

Учитывая, что органами внутренних дел (милицией) согласительное производство не осуществляется, следует  выделить два вида административно-юрисдикционных производства: 1) по делам об административных правонарушениях и 2) по жалобам.

Наиболее юридически оформлено производство по делам  об административных правонарушениях (административно-деликтная юрисдикция.

ПОНЯТИЕ И  ПРАВОВОЙ СТАТУС СУБЪЕКТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

Общество для борьбы с правонарушениями нуждается в  сложном механизме административных и судебных учреждений. В РФ уделяют  постоянное внимание совершенствованию  правоохранительного механизма, принимают  меры по улучшению работы органов  внутренних дел, прокуратуры и судов. Значительное внимание уделяется также  деятельности органов, ведущих борьбу с административными правонарушениями, совершенствованию ее правовой регламентации. Применение норм, права по одному и  тому же делу об административном правонарушении, как правило, осуществляется несколькими  органами (должностными лицами), каждый из которых совершает определенные правоприменительные действия. Так, например, работники милиции выявляют нарушение, задерживают правонарушителя; административная комиссия рассматривает  дело по существу и налагает взыскание  на виновного; учреждение Сбербанка  принимает штрафную сумму и т.д. Вместе с тем среди правоприменительных  органов обоснованно выделяется центральное звено - тот орган, который  по существу решает юридическое дело. Этим центральным звеном в рассматриваемой сфере является орган административной юрисдикии, полномочный разрешать дело об административном проступке (отдельных категориях преступлений).

Роль и место  государственного органа в правоохранительном механизме РФ определяются его целевым  назначением.

Орган административной юрисдикции является одним из правоохранительных органов государства, призванным разрешать  дела об административных проступках (отдельных категориях преступлений). Осуществление этой деятельности, имеющей  двойственный характер (управленческий и юрисдикционный), и ее назначение определяют роль и правовой статус субъекта административной юрисдикции.

Особенностью административной юрисдикции, как указывалось ранее, является ее тесная связь с государственным  управлением, специализация осуществляемой правовой защиты. Административно-юрисдикционный способ охраны социалистических общественных отношений осуществляется преимущественно органами государственного управления. Однако не все они могут быть субъектами административной юрисдикции. Таковым является лишь орган (должностное лицо), на который эти функции возложены законом. Это обусловлено значимостью административной юрисдикции как способа правовой охраны общественных отношений, а также тем, что данная деятельность не замыкается рамками какой-либо одной отрасли управления.

В отличие от суда, которому присуща универсальность  в рассмотрении уголовных и гражданских  дел, орган административной юрисдикции является специализированным субъектом  юрисдикционной деятельности. Поэтому он должен быть точно обозначен в законе (наименование, принадлежность к соответствующему министерству, ведомству и т.д.). Каждый орган государственного управления наделен многочисленными полномочиями для реализации возложенных на него функций. Однако юрисдикционными полномочиями, как правило, обладает лишь определенное его подразделение (должностное лицо).

Закон не только называет орган, полномочный рассматривать  дела об административных правонарушениях, но и состав, при наличии которого он правомочен разрешать подведомственные ему дела. Это требование является обязательным для коллегиальных  органов административной юрисдикции.

Предоставляя юрисдикционные полномочия должностным лицам соответствующих органов, законодатель указывает точное наименование должности, служебного положения данного лица. 

Указание в законе на орган (должностное лицо), который  должен разрешать дела о правонарушениях, еще не образует всех нормативных  предпосылок административно-юрисдикционной деятельности. Важной их частью являются права и обязанности, составляющие в своей совокупности “очерченную законом компетенцию данного органа”

Более детальную  регламентацию предметной компетенции  органов административной юрисдикции содержат нормативные акты об административной ответственности за конкретные виды правонарушений. Именно в них закреплены признаки соответствующих правонарушений и вид, размер санкции, которую вправе применить субъект административной юрисдикции. Однако нормы об административной ответственности разрозненны, содержатся в многочисленных актах высших органов  государственной власти, решениях местных  органов власти. Это создает значительные трудности в правоприменительной  деятельности рассматриваемых органов, в определении их компетенции. Представляется целесообразным упорядочить нормативное  регулирование компетенции органов  административной юрисдикции.

Анализируя компетенцию  субъекта административной юрисдикции, следует отметить еще одну особенность. Данный субъект, как правило, является подразделением или должностным  лицом какого-то органа, ведомства, министерства, и его компетенция  производна от компетенции последних. Функции государственного органа реализуются в деятельности входящих в него подразделений, служащих. Однако предоставленные законом полномочия по рассмотрению и разрешению дел о правонарушениях — это по существу полномочия только органа (должностного лица) административной юрисдикции, его исключительная компетенция, котором не может располагать ни вышестоящий орган, ни руководитель органа, ведомства, в составе которого функционирует данный субъект.

В литературе иногда самостоятельность принятия решения  органом административной юрисдикции расценивается как «независимость»  этого субъекта правоохранительной деятельности (аналог независимости  судей). Думается, что здесь желаемое выдается за действительное.

В отличие от суда, который создан только для осуществления  юрисдикционной функции, орган административной юрисдикции входит, как правило, в определенную управленческую систему, тесно связан с ней, выполняет различные виды деятельности. При таком положении влияние ведомства на подчиненный ему орган административной юрисдикции, увы, не исключено. Поэтому объективность рассмотрения дел о правонарушениях предлагается обеспечить путем закрепления правовых гарантий в законе: орган административной юрисдикции рассматривает дело об административном проступке (преступлении) и принимает решение самостоятельно, руководствуясь при этом действующими нормативными актами и своим социалистическим правосознанием.

Управленческий характер административно-юрисдикционной деятельности предопределяет правовую позицию органа, рассматривающего дело, по отношению к объекту управления (правонарушителю). Свои властные полномочия он осуществляет в отношении нарушителя, который не находится у него в служебном подчинении. Здесь отчетливо проявляется административно-правовой метод регулирования общественных отношений, предполагающий прежде всего неравенство сторон в правоотношении (это не исключает существования так называемых «горизонтальных» административных правоотношений, где названный признак не является определяющим). Разумеется, неравенство сторон в данном случае совершенно исключает какое бы то ни было ущемление прав и законных интересов нарушителя. Здесь на него оказывает государственно-властное воздействие орган, которому он не подчинен, т. е. налицо не организационное подчинение, замечает Ю.М. Козлов, а юридическая зависимость одной стороны управленческих отношений от другой — «фактическое неравенство субъекта и объекта управления в рамках конкретного административного правоотношения». Организационное подчинение имеет место только при осуществлении одного вида юрисдикции — дисциплинарной. Орган административной юрисдикции является носителем внешневластных полномочий, что сближает его с судом, в «вертикальных» административно-правовых отношениях.

Характерным для  государственного органа признается слияние  его прав и обязанностей. Право  совершения юридически значимых действий этого субъекта права есть одновременно его обязанность действовать  именно таким образом. Не составляет исключения и орган (должностное  лицо) административной юрисдикции, который  имеет право разрешать отнесенные к его ведению дела о правонарушениях, и обязанность рассмотреть их в соответствии с законом. Здесь  можно говорить об известной ответственности  этого субъекта перед государством за порученное ему дело, за законность и обоснованность принимаемых им юрисдикциопных решений, поскольку «в конечном счете ответственность и есть один из видов несения юридических обязанностей». Следовательно, ответственность является неотъемлемой частью правового статуса субъекта административной юрисдикции, который обязан нести правовую ответственность в случаях нарушения законности, прав личности в процессе осуществления своих функций.

Должностные лица, нарушившие права граждан в процессе административно-юрисдикционной деятельности, несут соответствующую дисциплинарную и партийную ответственность. В соответствии со ст. 58 Конституции СССР гражданин имеет право требовать возмещения ущерба, причиненного незаконными действиями органа (должностного лица) административной юрисдикции. Однако применяемые данным субъектом административные взыскания затрагивают не только материальные интересы личности, но и честь, свободу гражданина. Незаконное ограничение этих прав и интересов требует соответствующей юридической оценки таких действий должностного лица, принявшего юрисдикционное решение. 

ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ  АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ  ФОРМЫ

Административная  юрисдикдия - это длящаяся во времени деятельность, состоящая из определенных действий. Последне образуют соответствующие стадии, и в целом, юрисдикционный процесс, от которого следует отличать процедурно-процессуальные формы этой деятельности.

Юрисдикция осуществляется в порядке, установленном законом. Не составляет исключения и административная юрисдикция. Процессуальная форма характерна не только для осуществления правосудия, она «характерна для всех видов  юрисдикционной деятельности». Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и принятия решения по ним строго регламентирован административно-процессуальньми нормами. Разумеется, речь идет не о всех административно-процессуальных нормах, а лишь о тех из них, которые определяют порядок рассмотрения дела об административном проступке и принятия решения по нему. Эта группа процессуальных норм закрепляет права и обязанности субъектов — участников рассмотрения дела об административном правонарушении по существу.

В современной правовой литературе по административному процессу преобладает понимание данного  процесса как совокупности отдельных  административных производств.

Производство по делам об административных правонарушениях  осуществляется в рамках, следующих  административно-процессуальных стадий: 1) первичные процессуальные действия; 2) рассмотрение дела по существу; 3) обжалование  и пересмотр постановлений органов  административной юрисдикции; 4) исполнение постановлений этих органов. Третья стадия — обжалование и пересмотр  постановлений органов административной юрисдикции — является стадией факультативной, зависящей от обоснованности и законности принятого решения по делу, а также от инициативы участников процесса.

Как видно из приведенного перечня, производство по делам об административных правонарушениях составляют разнообразные, последовательно осуществляемые процессуальные действия. Выполнение каждого из них  предполагает наличие соответствующих  властных полномочий у компетентного  органа или его должностного лица. Здесь как бы происходит распределение  полномочий между различными органами по их специальному назначению. Следует  иметь в виду, что орган административной юрисдикции является лишь одним из субъектов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях. Вся деятельность компетентных органов, участвующих в административном процессе, взаимосвязана и подчинена  целям процесса, основной из которых  является «достижение наиболее оптимального результата по конкретному индивидуальному  делу». Однако роль субъектов на различных  стадиях рассматриваемого производства неодинакова.

Представляется совершенно необоснованным объединение процедуры  применения административных взысканий  и иных мер административного  принуждения в одном производстве, как это делают отдельные авторы2. Ранее указывалось, что основанием административной ответственности является совершение административного проступка (некоторых категорий преступлений) и мерой этого вида юридической ответственности может выступать только административное взыскание. Меры административного предупреждения и пресечения имеют иные основания, а следовательно, выполняют другие функции и осуществляются в неюрисдикционном процессуальном порядке.

Напомним, что юрисдикцией  является деятельность по рассмотрению дел о правонарушениях (правовых спорах) по существу и принятию по ним  решения, а не весь комплекс правоохранительных действий по борьбе с одним и тем  же видом правонарушения. Следовательно, процессуальные нормы, регламентирующие порядок осуществления административной юрисдикции, являются хотя и важной, но все-таки только частью административно-процессуального  производства по делам об административных правонарушениях.