Налоговый и инвестиционный налоговый кредит

     Таким образом, федеральный бюджет 1994 г. содержал в себе новые принципы межбюджетных отношений на уровне федерация - регионы, основанных на двух фундаментальных новациях:

-единые для всех субъектов РФ нормативы отчислений из федеральных налогов;

-выделение финансовой помощи (трансфертов) нуждающимся субъектам РФ из специального Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР).

     Применение  этого принципа базировалось на наиболее существенных факторах бюджетного процесса как: налоговые доходы региональных бюджетов в базовом году, их планируемые  расходы, а также численность населения региона. Ожидалось, что они помогут сделать этот Фонд независящим от субъективного влияния органов власти различных уровней и предотвратят практику постоянных согласований параметров межбюджетных отношений.

     Идея  была основана на определении фактически сложившейся разницы между среднедушевым бюджетным доходом всех регионов и душевыми доходами по региональным бюджетам. Финансовая помощь при этом предусматривалась тем регионам, у которых, во-первых, душевой доход оказывался ниже среднедушевого дохода по России и, во-вторых, если после компенсации этой разницы не хватало доходов для покрытия собственных текущих расходов.⁹

     В первые три года, по введению этих принципов, при расчетах трансфертов использовалась их группировка по экономическим районам, в которой учитывались естественные различия между регионами (природно-климатические, отдаленность от центральных районов при отсутствии железнодорожного и автомобильного сообщения и т. п.). В 1997 был введен другой метод разделения регионов на группы, при котором учитывались не только их географическое положение, но и те факторы, которые непосредственно влияют на формирование доходной и расходной части бюджетов, при этом все субъекты Федерации были поделены на три группы:

-полностью расположенные в районах Крайнего Севера;

-частично относящиеся к районам Крайнего Севера и приравненные к ним местности;

-и все остальные.

     Применение  такого принципа привело к тому, что при сокращении собственных  бюджетных доходов на своей территории субъект Федерации получил больше прав на получение средств из федерального бюджета. Существующий механизм выделения трансфертов побудил регионы к уменьшению их доходной части, а принцип выравнивания расходов, при отсутствии интересов в увеличении собственных доходов, обусловил усиление иждивенческих настроений в регионах.

     Впоследствии  оказалось, что только десять наиболее развитых регионов обеспечивали около 70 % бюджетных поступлений в федеральный  бюджет. Данные за 1998 г. подтверждают этот тезис. К примеру, доля средств ФФПР, охватывающая 20 беднейших регионов, в 1995 г. составляла 29 % (без учёта трансфертов Чеченской Республики), а в 1998 г. уже 35 %.¹⁰

     Для многих регионов данные перечисления являются основной частью их доходов. В 1998 г. трансферты составляли в 14 регионах более 50 % доходной части бюджета, а в 24 регионах - менее 10 %. В сравнении, в наиболее развитых регионах эти средства практически не влияют на величину подушевных бюджетных расходов - и к таким можно отнести около 40 регионов РФ.

     Актуальными по сей день следствиями перехода к новой системе межбюджетных отношений явились:

-явная несправедливость распределения доходов между регионами, при которой душевая обеспеченность бюджетными доходами резко возросла в богатых регионах и существенно понизилась во всех остальных;

-возникновение феномена искусственных дотаций для значительного числа регионов, чей финансовый потенциал позволяет самостоятельно обеспечивать свои расходные потребности;

-увеличение числа дотационных бюджетов (с 53 в 1993 г. до 81 в 1997 г.);¹¹

-увеличение объема средств, перераспределяемых между участниками бюджетной системы;

-появление новых предпосылок для субъективизма в процессе распределения трансфертов.¹²

     Негативным  фактом, повлиявшим на развитие этой ситуации, оказалось также то, что Министерство финансов РФ не имело точного представления о всех финансовых потоках, циркулировавших между центром и каждым регионом в отдельности. Таким образом, при расчете федеральных трансфертов из ФФПР не учитывались средства, поступавших в данный регион из многочисленных внебюджетных фондов, федеральных программ, по линии взаимозачетов и т. п.

     В связи с этим, в разряд «дотационных»  были отнесены регионы, которые, по балансу  поступлений с их территорий в  федеральный бюджет и обратных поступлений из федерального бюджета в регионы, фактически являлись донорами.

     В последствии менялся выбор базового года, вводились индексы - дефляторы, учитывались дополнительные расходы региональных бюджетов и т.д.¹³Неизменным оставалось одно: единство ставок расщепления федеральных налогов для всех субъектов Российской Федерации.

     Результатом проводимой бюджетной политики правительства, стало плохо скрываемое недовольство, высказываемое большинством регионов, за исключением:

-сверх доноров (Москва, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО);

-политических лоббистов (республики Татарстан, Башкортостан и ряд других; несколько регионов, получивших преференции в результате заключения с федеральным центром договоров о разграничении полномочий, например, Свердловская область);

-аппаратных лоббистов (в основном реципиентов, «выбивавших» из федерального правительства благодаря особым отношениям и связям завышенные суммы трансфертов из ФФПР, например, Кемеровская обл., Приморский край и др.).

     Таким образом, следствием бюджетной реформы, проведённой в 1994 - 96 гг. стало «появление основной конфликтной линии бюджетного федерализма» современной России: противоречие между «сверхбогатыми» регионами, получавшими бюджетный «бонус», вследствие установления единых нормативов отчислений от федеральных налогов, и «средними», ставшими по этой же причине реципиентами и, вынужденными получать из федерального бюджета в виде трансфертов часть тех средств, которые они предварительно туда отправляли в виде федеральных налогов, собираемых на их территориях. В то же время «бедные» регионы практически не пострадали от этой системы, так как их собственные доходы были незначительны, по сравнению с объемами федеральной финансовой помощи.

     Парадоксальным  образом недовольство большинства  «средних» регионов, проигрывавших от этой системы, не выливалось в попытки добиваться прозрачности и справедливости межбюджетных отношений. Хотя, объединившись, они могли бы добиться этого через блокирование в Совете Федерации невыгодных для них законов о федеральном бюджете. Такому объединению препятствовали:

-главы регионов-доноров, наиболее политически влиятельные в Совете Федерации;

-федеральное правительство, действовавшее по принципу «разделяй и властвуй»;

-поддерживаемые федеральным правительством иллюзии каждого из проигрывающих регионов о том, что он в состоянии добиться преференций на основе индивидуальных договоренностей с федеральным центром;

-нейтральная позиция «бедных» регионов.

     Ни  одно региональное правительство не располагало полной информацией  о том, как идет торг у других регионов. Поэтому часть регионов имело недостаточное представление о том, каких уступок от центра добились другие регионы. В результате большинство регионов делало выбор в пользу лояльности к федеральной власти. Если бы регионам удалось объединиться, то они могли бы оказывать сильное давление на центр.¹⁴

     Высокая обеспеченность Москвы, Самарской и  Свердловской областей во многом была обусловлена тем, что в эти  регионы на протяжении десятилетий  направлялись крупномасштабные бюджетные капиталовложения. Низкая бюджетная обеспеченность Читинской области, Республики Тыва, Республики Алтай и др., в значительной степени связана с многолетним перераспределением национального дохода в ущерб указанным регионам.

     Ситуация  усугублялась также тем обстоятельством, что регион, в котором зарегистрирована вертикально интегрированная компания, получает значительно большие налоговые доходы, нежели регион, в котором фактически осуществляется ее хозяйственная деятельность. Так, к примеру, за счет этого обстоятельства 15-20 % бюджета Москвы пополняется за счет организаций, чьи предприятия работают за тысячи километров от Москвы.²⁰

     Учитывая  жесткие требования Бюджетного кодекса  к регионам-получателям финансовой поддержки, ее предоставление должно стать  аномалией, а не нормой, как сейчас. В противном случае под благовидным предлогом будет восстановлена советская система постатейной балансировки региональных бюджетов, которая, как известно, обладала двумя существенными недостатками: не стимулировала регионы к более полному использованию собственных возможностей по повышению доходов и требовала огромных средств для своей реализации. Возврат к этой системе вполне возможен, поскольку ст. 133 Бюджетного кодекса РФ предполагает выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности не только на основе дотаций, но и на основе субвенций.

     В сложившейся ситуации ликвидация вертикального  дисбаланса путем повышения ставок расщепления федеральных налогов  для всех регионов одновременно невозможна как из-за резкой потери доходных источников федерального бюджета, так и в силу неизбежного усиления горизонтальной разбалансированности бюджетной системы, о котором говорилось выше.

     При этом сохранение единых ставок расщепления  федеральных налогов не позволяет  использовать эффективные механизмы стимулирования регионов к развитию собственной налоговой базы, основанные на первичном перераспределении налоговых доходов. Вместо них в формулу распределения ФФПР ежегодно встраиваются все новые и новые стимулирующие компоненты, которые, как было показано выше, вносят лишь дополнительный хаос в определении долей субъектов РФ в этом Фонде. Данное обстоятельство обрекает подобное «стимулирование» на заведомую малоэффективность, поскольку руководство любого субъекта РФ понимает, что бюджетные доходы региона через год будут практически не прогнозируемы и зависят не столько от развития налоговой базы, сколько от изменений принципов распределения ФФПР, ставок расщепления федеральных налогов и порядка налогообложения.

     Анализируя  сложившуюся практику межбюджетных отношений, можно с уверенностью утверждать, что бюджетной реформой, начатой в 1994 г., была заложена огромная экономическая проблема. Единые ставки расщепления федеральных налогов были введены в стране, где на протяжении десятилетий осуществлялось командное перераспределение национального дохода, где основная масса федеральных налогов формировалась вертикально интегрированными компаниями, созданными на базе союзных министерств, ведомств и трестов, наконец, в стране, где значительная масса доходов региональных бюджетов формировалась за счет преимуществ рентного характера. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Программа реформирования системы бюджетного федерализма в Российской Федерации. Замысел и перспективы.

2.1. Основные причины кризиса системы бюджетного федерализма.

     Несовершенство  системы бюджетного федерализма  в России на сегодняшний день очевидно. Реализация установленных принципов не способствовала на практике возникновению у региональных и местных властей соответствующих стимулов к обеспечению ответственного управления бюджетами и проведению экономической политики, которая способствовала бы повышению деловой активности, развитию конкуренции и поддержки новых предприятий.

     Резко возрос объем обязательств, возложенных  на региональные и местные бюджеты  федеральным законодательством, без предоставления им существенной автономии в определении их размеров и финансирования. В большинстве случаев, при реализации расходных статей субнациональных бюджетов, их размер и структура находятся под жестким федеральным контролем. При этом, в течении 1990 - х. гг. на региональные и местные бюджеты были возложены значительные обязательства, необеспеченные доходными источниками, так называемые «нефинансируемые федеральные мандаты» (заработная плата, социальные пособия и льготы и т. д.).¹⁵ Так, к примеру, по данным Министерства финансов РФ общий размер 25 наиболее крупных федеральных мандатов в 1999 г. был равен 60 % расходов консолидированных бюджетов регионов, а общий размер мандатов - 170 %.¹⁶

     На  фоне расширения индивидуальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и регионами усилились централизация налогово - бюджетных полномочий и субъективизм в распределении финансовой помощи регионам.

     Проводимая в первой половине 1990 - х. гг. политика бюджетного выравнивания осталась недостаточно «прозрачной». Массовый характер приобрело неденежное исполнение бюджетов разных уровней, невыполнение обязательств перед населением, бюджетополучателями и кредиторами, принятие региональных и местных бюджетов с огромным, необеспеченным источниками финансирования, дефицитом.¹⁷