Нормативно-правовая основа управления в ЧС

41. Нормативно-правовая  основа управления  в ЧС 

           Нормативные акты, регулирующие деятельность по обеспечению безопасности и снижению риска ЧС, могут быть подразделены по юридической силе на Конституцию РФ, Федеральные законы и законы Российской Федерации, подзаконные акты – Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ и т.д., а также нормативно-правовые акты субъектов РФ.

     Помимо  этой юридической классификации  нормативные акты, регулирующие деятельность по обеспечению безопасности и снижению риска ЧС, могут быть условно подразделены на две группы: общие (общесистемные) и частные акты. В общесистемных правовых актах формулируется базовый понятийный аппарат, принципы, цели, задачи, основные направления государственной политики в данной сфере. В России к таким актам относится Конституция Российской Федерации, в которой содержатся основополагающие положения и принципы защиты прав человека и гражданина. Помимо Конституции, к общесистемным нормативно-правовым актам, регулирующим основы деятельности по снижению риска, относится еще ряд федеральных законов. Из наиболее важных правовых актов, действующих в рассматриваемой области, следует назвать, закон Российской Федерации "О безопасности". В нем сформулированы основные понятия, характеризующие цель правовых основ (а именно: "безопасность", "система безопасности"), принципы, основные элементы и функции системы обеспечения безопасности при трансформации отдельных видов опасностей в ЧС. Так же данный закон закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и её функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности.

     К этой же группе актов относится закон  Российской Федерации "О страховании" (действующий в некоторых положениях до сих пор), устанавливающий цели, задачи и механизм защиты интересов, связанных жизнью, здоровьем, имуществом застрахованных физических и юридических лиц при различных видах риска. Условия страхования требуют от страхователя соблюдения норм и правил безопасности, ориентируют на минимизацию интегрального риска и связанного с ним ущерба. При соблюдении этих норм и правил закон предусматривает страховое возмещение или обеспечение страхователю, компенсируя прямо или косвенно понесенный им ущерб.

     Специального  упоминания заслуживает Федеральный  закон Российской Федерации "О  защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и  техногенного характера" (далее Закон  о чрезвычайных ситуациях). Его дополняют и конкретизируют постановления Правительства России, в частности принятые в 1995 г. постановления № 738 "О порядке подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций" и № 1113 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций". Не менее важны и постановления Правительства России от 1996 г. № 924 "О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" и № 1094 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

     Указанные нормативные акты, прежде всего федеральный  закон, в определенной мере выполняют  роль одного из ключевых элементов  в правовой системе, обеспечивающей безопасность и снижение риска ЧС. Эти правовые документы определяют основные понятия в упомянутой сфере правового регулирования, а также основные принципы защиты населения и территорий при природно-антропогенных бедствиях и катастрофах.

     Вместе  с тем следует отметить, что  ни один из упомянутых нормативных  актов не содержит определения ключевого  понятия "риск чрезвычайных ситуаций". Действующее законодательство пока еще далеко от использования в  своей основе концепции приемлемого  риска ЧС, подразумевающей снижение ущерба от природных и техногенных опасностей до экономически и социально приемлемого уровня. Конечно, для изменения положения необходимо, чтобы такой приемлемый уровень, точнее уровни (ибо для каждого региона России они будут различны), были определены, что является задачей экономистов, а не юристов. Тем не менее, переход законодательной базы на новую концептуальную основу управления риском необходимо и возможно осуществлять уже сейчас.

     Среди частных нормативных актов можно  условно выделить две основные подгруппы. Одна из них объединяет законы и подзаконные акты, относящиеся к конкретным видам опасностей. Например, проблемы радиационного риска и радиационной безопасности регулируются федеральным законом "Об атомной энергии", "О радиационной безопасности населения"; риска и безопасности при эпидемиях и эпизоотиях – законом Российской Федерации "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; экологического риска и безопасности – законом "Об охране окружающей среды". Другая из упомянутых двух подгрупп частных правовых актов объединяет законы и подзаконные акты "функционального" характера, регламентирующие конкретные функции или деятельность конкретных органов. К этой подгруппе, в частности, принадлежат федеральные законы "О пожарной безопасности", "Об аварийно-спасательной службе и статусе спасателей", "О милиции", а также целый ряд постановлений Правительства и Указов Президента. Приведенная группировка нормативных актов, представляя определенное удобство для их дальнейшей систематизации, носит, конечно же, условный характер. На самом деле многие действующие законы и подзаконные акты соединяют в себе отраслевые (предметные) и функциональные признаки и конкретные функции и действия конкретных органов по их предупреждению и ликвидации, но в значительно меньшей мере, чем общесистемные нормативные акты. Например, федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" регулирует деятельность по управлению риском эпидемий как разновидности биолого-социальной чрезвычайной ситуации и в то же время регламентирует выполнение функции санитарного и медицинского контроля при любых типах таких ситуаций.

     Стоит отметить наличие практически во всех перечисленных группах частных  нормативных актов, как и в  общесистемном законодательстве страны многочисленных статей и положений, регулирующих деятельность по предупреждению ЧС. Суть этих статей и положений заключается в стремлении нормативным путем стимулировать меры по раннему выявлению и минимизации риска здоровью и жизни граждан, социальному и экономическому благополучию общества и окружающей его среде.

     Это достигается в рамках законодательных  требований об экспертизе решений, отсекающей те из них, которые признаются в установленном  порядке неприемлемыми по критерию допустимого интегрального риска (безопасности). К профилактическим мерам следует также отнести положения законодательства, связанные с повседневной деятельностью контролирующих, надзорных и инспекционных органов министерств, ведомств, общественных организаций. Отсутствие в нормативных актах требований о снижении риска, как показывают примеры федеральных законов "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и "О лицензировании отдельных видов деятельности", повышают незастрахованный риск ЧС.