Государственное регулирование страховой деятельности в России

       К недостаткам сложившейся системы  следует отнести то, что в России отсутствовало (а точнее - отсутствует  и по сей день) регулирование текущей  деятельности страховых брокеров, принятое в ряде европейских стран. Росстрахнадзор ограничивал свое участие в судьбе брокера выдачей ему свидетельства, а затем брокер "выпадал" из сферы внимания надзорных органов. Возможности надзора контролировать и регулировать финансовое состояние брокера, соответствие его деятельности законодательству, выполнение обязательств перед клиентами, применение санкций за нарушения, а также правовые рамки взаимоотношений брокера со страховыми организациями, услуги которых он продает, механизмы ответственности брокера и защиты прав брокера в законодательстве предусмотрены не были. Несмотря на несовершенство регулирования, страховые брокеры в России не только появились, но и активно включились в страховые правоотношения.

       В целом за время существования  Росстрахнадзора было утверждено несколько десятков нормативных актов и документов, носящих методический и рекомендательный характер. Они в целом соответствовали аналогичной нормативной базе западных стран и охватывали все стороны регулирования страхового рынка.

       Кроме того, Росстрахнадзором была начата работа по изучению и использованию мирового опыта по надзору за страховой  деятельностью. Он участвовал в Европейском  совещании органов страхового надзора, а также выступил одним из учредителей  и участников Международной ассоциации органов страхового надзора.

       Таким образом, Росстрахнадзор стал центральным  звеном российской системы государственного регулирования страхового дела. Именно через него в основном осуществлялась государственная политика в области  страхования.

       Итак, подведем итоги. К концу этапа  экстенсивного роста в целом  был создан страховой рынок и  система его регулирования, отвечающая потребностям своего времени. Исследование данного этапа позволяет сделать  определенные выводы о ее достоинствах и недостатках.

       К достижениям в области регулирования  отнесем следующие. Система регулирования  была создана практически "с нуля", быстрыми темпами и с учетом опыта  развитых стран. На орган страхового надзора был возложен широкий  круг обязанностей, проведен огромный объем работ, разработана нормативно-методическая база регулирования, проведены через процедуру лицензирования и регистрации сотни страховщиков и страховых брокеров. Большинство инструментов регулирования, применяющихся в развитых странах, было задействовано и в новой российской системе.

       Однако  следует отметить и упущенные  возможности, не реализованные при  формировании новой системы регулирования  страхового рынка.  Система регулирования  по каким-то причинам ограничивалась сферой коммерческого страхования, лишив регулирующих и стимулирующих мер такой важный участок страхового рынка, как общества взаимного страхования. Недооценка государством роли взаимного страхования привела к слишком стремительной коммерциализации страхования, приоритету получения страховщиками прибыли над удовлетворением потребностей страхователей в страховых услугах. В результате невнимания государства взаимного страхования в России практически не было.

       Самое неприятное, что уже на этом этапе  система государственного регулирования  показала свою неспособность защищать интересы страхователей. Крах ряда известных в конце 1995- начале 1996 гг. компаний проиллюстрировал, что реально клиент разорившейся компании остается без всякой государственной помощи.

       Кроме того, налицо было отсутствие механизма участия государственных органов в случае конфликта между страхователем и страховщиком (не обанкротившимся, а действующим, но по каким-то причинам не выполнившим обязательства перед клиентом). Не было реальных инструментов регулирования тарифной политики, ценовой защиты страхователей, обеспечения нормальной конкуренции между страховщиками.

       К середине 90-х гг. в России сложилась  система государственного регулирования  экономики, задействовавшая практически  весь традиционный инструментарий "западного  образца": денежно-кредитные, налоговые регуляторы и др. Более того, были предприняты попытки задним числом ввести в систему государственного регулирования его научное обоснование, базировавшееся по прежнему на доктрине монетаризма. ⁴

       Резко изменилась нормативная база страхования. Это выразилось в следующих законодательных  действиях:

• введение в действие второй части Гражданского Кодекса РФ (глава 48 ГК была полностью посвящена страхованию)
• принятие Закона РФ "Об акционерных обществах" (регулирующий деятельность в том числе и страховых акционерных обществ)
• отмена налогообложения превышения фонда оплаты труда (изменившее содержание "зарплатных" схем)
• принятие серии нормативных актов по начислению взносов в пенсионный фонд на страховые платежи (в результате установлен режим, не самый благоприятный для страхования)
• принятие серии нормативных актов то запрещавший, то разрешавших отнесение страховых взносов на себестоимость страхователя-юридического лица в размере не более 1 % от объема реализации продукции (работ, услуг) (впоследствии - повышено до 3 %): Постановление Правительства РФ № 661 от 01.07 95 г. "О внесении изменений и дополнений в Положение о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли"; Постановление Правительства РФ № 229 от 21.03 96 г. "О приостановлении действия некоторых решений Правительства РФ по вопросу включения в себестоимость продукции (работ, услуг) расходов, связанных с добровольным страхованием" и далее

       В результате была окончательно сформирована трехступенчатая система правового  регулирования страхования, которая  в своей основе сохранилась до сегодняшнего дня (за исключением ряда изменившихся нормативных актов, преимущественно второй и третьей группы). Она включает три группы документов:

1. Общее гражданское законодательство
2. Специальное страховое законодательство
3. Подзаконные акты и ведомственные нормативные акты

       Итак, к началу рассматриваемого этапа  сам отечественный страховой  рынок просуществовал почти 8 лет, а  регулирующая его правовая система, которая хотя бы по формальным признакам соответствовала международной практике, сложилась только тогда. При этом и в ней все равное остался ряд неурегулированных вопросов (например, деятельность обществ взаимного страхования) и двусмысленных и противоречивых толкований (например, нормы по перестрахованию).

       После президентских выборов 1996 года была проведена реорганизация Росстрахнадзора. 14 августа 1996 года Указом Президента РФ Федеральная служба России по надзору  за страховой деятельностью была упразднена. Функции Росстрахнадзора (рассмотренные подробно при анализе предыдущего этапа) были переданы Департаменту страхового надзора Министерства финансов. Это был существенный шаг назад: из самостоятельного органа, имеющего статус Федеральной службы России, Росстрахнадзор стал структурным подразделением Министерства финансов, что значительно уменьшило его возможности защищать интересы страхового рынка на федеральном уровне, снизило авторитет и влияние руководства, из кадрового состава ушли многие квалифицированные сотрудники.

       Не  стоит также забывать, что перед  Министерством финансов стоят и  другие, на его взгляд, более важные задачи, чем регулирование страхования, и оно к тому моменту имело  вполне сложившиеся методы их решения. Поэтому, когда Минфин стал определять политику страхового надзора, то произошла определенная смена установок: защита прав участников страхового рынка отошла на второй план, на первое место были выдвинуты задачи сбора налогов и других обязательных платежей, а стимулом развития страховой отрасли были признаны в первую очередь обязательные виды страхования. К тому же реорганизованный орган страхового надзора, имея в своем распоряжении ограниченные финансовые и кадровые ресурсы, еще в большей степени сконцентрировал внимание на контроле, в ущерб регулированию.

       Однако  несмотря на смену организационного оформления, сама модель страхового надзора  в связи с передачей функций  Департаменту, в целом не изменилась. Все нормативные акты Федеральной  службы остались действующими, внутренние процедуры - сохранены.

       В 1996 году окончательно установился приоритет  регулирования допуска страховщиков на рынок, центром которого являлась процедура лицензирования. Регулирование  финансовой устойчивости оказалось  на втором плане. Участие органа страхового надзора в нормотворческой деятельности было заметно сокращено.

       Место органов страхового надзора в  лоббировании страховых интересов  на уровне федерального законодательства постепенно стали занимать Всероссийский  Союз страховщиков (ВСС) (созданный  в результате объединения двух крупнейших общественных организаций страховщиков: Всероссийского Союза страховщиков и Страхового Союза России) и представители крупнейших страховых организаций. При федеральных и региональных органах законодательной и исполнительной власти были созданы экспертные и консультативные органы, задачами которых являлись: проведение экспертизы по проектам нормативных актов, подготовка экспертных заключений, консультирование и т.п. В них входили как независимые эксперты по страхованию, так и представители некоторых страховых организаций. Таким образом, постепенно представители страхового сообщества получали доступ к участию в регулировании. На начальном этапе доступ был минимальным, и заключался в основном в экспертно-консультационной деятельности. Реально ощутимого влияния на регулирующие решения государства у страховщиков не было.

       Однако  сказать, что в экономике наметились положительные тенденции, достигнут  реальный экономический рост, подъем промышленности и рост капиталовложений, было нельзя. Степень управляемости происходящими экономическими процессами не достигла уровня развитых стран, следствием чего явились затяжная стагнация в производственной сфере и время от времени повторяющиеся обострения экономической ситуации. Это были проявления неуправляемости происходящих процессов, потери государством контроля над рычагами регулирования, своего рода "сбои" в регулирующем механизме. Накапливавшиеся трудности в экономической политике должны были рано или поздно вылиться в какие-то серьезные потрясения, и вслед за ними - радикальные сдвиги в государственной экономической политике. Это и произошло в связи с событиями 17 августа 1998 года, после которых правительство стало заявлять о необходимости усиления роли государства в экономике. В области страхования это нашло свое отражение в Постановлении Правительства Российской Федерации № 1139 "Об основных направлениях развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998-2000 гг.", утвержденном 1 октября 1998 года, то есть немногим более месяца после объявления дефолта. ⁴

       Первоначально, новые регулирующие действия носили в значительной степени декларативный  характер: заявления о необходимости  усиления государственного регулирования  в самых разных сферах экономической жизни делались (в том числе в принимаемых нормативных актах), а конкретные системные действия во исполнение таких заявлений были достаточно редкими. Однако постепенно понимание необходимости усиления государственного регулирования укрепилась в политическом сознании, и начали появляться практические подтверждения этого.

3. Международный опыт государственного регулирования  страховой деятельности

       Страховой рынок как часть финансово-кредитной  системы является объектом государственного регулирования во всех странах мира.

       Центральное место в системе регулирования  страхового рынка любой страны занимают органы страхового надзора, которые  имеют статус государственных органов  исполнительной власти, функционально  обособлены и сочетают функции регулирования и контроля страхового рынка. В разных странах органы страхового надзора могут подчиняться или включаться в структуру самых различных ведомств, однако при этом они обладают достаточной степенью самостоятельности в принятии решений. Во многих странах Европы органы страхового надзора институционально обособлены и полностью независимы, в том числе во Франции (комиссия страхового контроля), Германии (федеральное ведомство по надзору за страховой деятельностью) и Швеции (страховой инспекторат). В США во всех штатах действуют отделы по надзору за страховыми операциями. В Великобритании эти функции возложены на департамент торговли и промышленности, входящий в его состав страховой отдел ведет практическую регулирующую деятельность. В Канаде, как и в России, регулирование страхового рынка производится структурами, подведомственными министерству финансов.

       Правовые  основы регулирования страхования  закладываются, как правило, в федеральных  законах о страховании и/или  об организации страхового надзора. Во Франции все правовое регулирование страхования сосредоточено в страховом кодексе 1976 г., регламентирующем все стороны организации страхового рынка и его регулирования. США, напротив, вообще не имеют федеральных законов о страховании и страховом надзоре.

       Законом регламентируются правовой статус органа надзора, его основные задачи, функции и права, структура центральных органов и территориальных подразделений. В пределах установленной компетенции органы страхового надзора обязаны осуществлять регулирование единого национального страхового рынка путем установления общих требований по регистрации и лицензированию, контроля за обеспечением финансовой устойчивости страховщиков, учета и отчетности, ведения методологических разработок в области страхования и т.п. В современных условиях, особенно в странах ЕС, органы страхового надзора отдают приоритет изучению финансовой устойчивости. Раньше большее внимание уделялось допуску страховщиков на рынок, такая практика сохранилась в странах с переходной экономикой и по сей день.