Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные правоотношения

При таком варианте материальное содержание административно-процессуальных правоотношений приобретает в известном  смысле смешанный характер, отражая  одновременно особенности материального  отношения, возникшего за пределами  действия сферы управленческой деятельности органов исполнительной власти, и  процессуального отношения, складывающегося  под воздействием норм административно-процессуального  права, действующего уже в управленческой сфере. Таким образом, обусловленные  областью возникновения особенности  материального содержания административно-процессуальных правоотношений, с одной стороны, определяют общий характер правомочий и обязанностей их участников, т.е. юридическое  содержание, а с другой — дают основания для классификации  административно-процессуальных правоотношений по их материальному содержанию.

Материальное содержание — главный, но не единственный критерий, определяющий юридическое содержание административно-процессуальных правоотношений. Другим критерием является субъектный состав того или иного административно-процессуального  правоотношения. Субъектный состав, будучи обусловленным материальным содержанием, в свою очередь предопределяет полномочия и обязанности участников различных  вариантов правоотношений. Здесь  могут быть различные варианты: гражданин  и орган исполнительной власти либо его представитель; иностранный  гражданин (лицо без гражданства) —  орган исполнительной власти; орган  исполнительной власти — государственный  служащий; государственный служащий - государственный служащий; гражданин  — мировой судья и другие варианты.

Существование многочисленных и разнообразных административно-процессуальных правоотношений, отличающихся друг от друга по своему материальному содержанию, областям возникновения, структуре  и т.д. делает актуальной задачу их научной  классификации.

В работах по общей теории права содержатся различные мнения по вопросу о классификации правовых отношений.

Некоторые авторы классифицируют правовые отношения по характеру  функций, выполняемых их участниками, а также по их субъектному составу [ст. 314].

Положив в основу классификации  те функции, которые свойственны  правоотношению как «конкретизатору» общих предписаний юридических норм, С.С.Алексеев предложил различать три вида правоотношений:

1) общерегулятивные правоотношения, преимущественно направленные на закрепление круга субъектов советского права, их общего юридического положения;

2) конкретные регулятивные  правоотношения, непосредственно направленные  на закрепление конкретного поведения  субъектов; 

3) охранительные правоотношения, непосредственно направленные на  реализацию мер государственно-принудительного  воздействия. По мнению С.С.Алексеева, «указанные виды правовых отношений в большинстве случаев действуют в единстве, сочетании.

Например, конкретные регулятивные правоотношения функционируют лишь тогда, когда вступили в действие общерегулятивные; в свою очередь, охранительные предполагают существование регулятивных (общих и конкретных обязанностей), при нарушении которых применяются меры юридической ответственности, меры защиты» [ст. 315]. Надо отметить, что в этой концепции оказывается неясным самое главное: чем отличаются общерегулятивные отношения от правовой нормы.

Выявлением отдельных  групп правоотношений внутри той  или иной отрасли права занимаются обычно представители отраслевых научных  дисциплин в той, однако, мере, в  какой их вообще интересует проблема правового отношения. Например, В.С.Основин предлагал классифицировать государственно-правовые отношения:

а) по целевому назначению;

б) по содержанию;

в) по форме;

г) по субъектам;

д) по времени существования [ст. 316].

Г.И.Петров подразделял административно-правовые отношения по содержанию, по характеру, по соотношению прав и обязанностей участников [ст. 317].

С моей точки зрения, административно-процессуальные правоотношения необходимо классифицировать по следующим основаниям:

1) по содержанию;

2) по видам административного  производства;

3) по отраслевой принадлежности  корреспондирующих материальных  правоотношений;

4) по соотношению прав  и обязанностей их участников.

1. Деление административно-процессуальных  правоотношений по содержанию  является комплексным. Во-первых, определенная группа отношений,  регулируемых административно-процессуальным  правом, подобно соответствующим  административно-правовым материальным  отношениям, носит общий характер. Такого рода отношения складываются, например, при поступлении гражданина  на государственную службу. Другие группы отношений, складываются, например, в определенных отраслях государственного управления и административно-правового регулирования — промышленности, строительстве, образовании, здравоохранении, внутренних дел, обороны и др.

2. Деление административно-процессуальных  правоотношений по видам административных  производств отражает сложную  структуру административного процесса. По этому классификационному  признаку административно-процессуальные  правоотношения подразделяются  на:

а) отношения, возникающие  в производстве по принятию нормативных  правовых актов органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации;

б) отношения, возникающие  в производстве по предложениям и  заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

в) отношения, возникающие  в производстве по административно-правовым жалобам и спорам;

г) отношения, возникающие  в производстве по делам о поощрениях;

д) отношения, возникающие  в производстве по делам об административных правонарушениях;

е) отношения, возникающие  в производстве по дисциплинарным делам  в сфере государственного управления;

ж) отношения, возникающие  в регистрационном производстве;

з) отношения, возникающие  в лицензионном производстве; и) отношения, возникающие в исполнительном производстве.

3. Деление административно-процессуальных  отношений по отраслевой принадлежности  основывается на том, что в  данном случае мы имеем дело  не с отдельным, изолированным  административно-процессуальным правоотношением,  а с системой отношений, где  административно-процессуальное правоотношение  выступает в качестве одного  из элементов системы. Как уже  отмечалось, эта система состоит  из трех элементов: а) фактическое  общественное отношение; б) материальное  правовое отношение, закрепляющее  фактическое общественное отношение;  в) административно-процессуальное  правоотношение.

Между названными элементами существует неразрывная связь. Каждый из них относительно самостоятелен  и обладает определенными свойствами, оттеняющими его специфику. Связь  между элементами данной системы  выражается прежде всего в определенной последовательности их взаимодействия и развития. Движение этой системы может осуществляться только в одном направлении, а именно: от фактического общественного отношения — через материальное правоотношение — к административно-процессуальному правоотношению, выступающему в качестве заключительного элемента системы, существование которой подчинено одной цели — достижению необходимого юридического результата.

Связь между элементами названной  системы выражается также в наличии  единого материального содержания, на основе которого и происходит движение системы в направлении от «объекта-цели»  к «объекту-результату».

Такой подход позволяет полнее учитывать особенности одновременного правового регулирования подобного  рода систем несколькими отраслями  российского права и определить место каждой из них.

Итак, по отраслевой принадлежности материальных отношений административно-процессуальные правоотношения делятся на:

а) отношения, имеющие своей  целью реализацию административно-правовых материальных отношений;

б) отношения, имеющие своим  назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами гражданского права;

в) отношения, имеющие своим  назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами российского  трудового права;

г) отношения, имеющие своим  назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами финансового  права;

д) отношения, имеющие своим  назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами семейного  права;

е) отношения, имеющие своим  назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами земельного права и т.д.

4. По соотношению прав и обязанностей участников административно-процессуальных правоотношений последние делятся на горизонтальные, вертикальные и диагональные правоотношения.

Горизонтальные правоотношения возникают между субъектами, друг другу не подчиненными, находящимися на одном и том же правовом уровне. Возможность возникновения подобного  рода отношений предусматривается  некоторыми нормативными актами. Так, например, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г., предусматривают возможность подготовки и принятия актов совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти (п. 6 Правил).

Вертикальные административно-процессуальные правоотношения характеризуются различным  с точки зрения правового статуса  положением их участников.

Для административно-процессуального  правоотношения, равно как и для  материальных административно-правовых отношений, вовсе не безразлично, в  каком направлении – снизу вверх или сверху вниз — они развиваются. В первом случае административно-процессуальное правоотношение возникает по инициативе субъекта, находящегося в подчинении у своего контрагента. В этом случае правомочие, по поводу которого возникло правоотношение, находится на стороне нижестоящего субъекта правоотношения, а вышестоящий участник обязан реализовать правопритязание подчиненного субъекта. В качестве примера могут быть приведены положения Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», согласно которым государственный служащий может требовать проведения служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; он вправе обратиться в соответствующие государственные органы для разрешения споров по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных гарантий правовой и социальной защиты служащего и т.д.

При другом варианте (сверху вниз) административно-процессуальное правоотношение возникает по инициативе вышестоящего субъекта, который обладает правомочиями, в данном случае подкрепленными непосредственной возможностью и способностью обеспечить их реализацию прямым предписанием нижестоящему подчиненному участнику  данного правоотношения.

При этом обращает на себя внимание важное обстоятельство. Элементы власти и подчинения не только не могут быть распространены вообще без всяких оговорок на все без исключения административно-правовые отношения, но они несвойственны и многим вертикальным, не говоря уже о горизонтальных, правоотношениям, которые на первый взгляд характеризуются наличием именно этих элементов. Свойства власти и подчинения присущи только тем из вертикальных административно-процессуальных и материальных правоотношений, которые развиваются сверху вниз (по вертикали или по диагонали), в направлении от вышестоящего к подчиненному субъекту данного отношения.

Третий вид административно-процессуальных правоотношений — диагональные —  имеет черты сходства с вертикальными. Различие состоит в том, что диагональные административно-процессуальные правоотношения складываются между выше- и нижестоящими субъектами, входящими в различные системы органов исполнительной власти. Так, например, в соответствии с Положением о Федеральном горном и промышленном надзоре, утвержденным указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 1993 г. Госгортехнадзор вправе давать обязательные для исполнения предписания поднадзорным предприятиям различных отраслей народного хозяйства, подчиненным соответствующим ведомствам.

 

Заключение

В заключение следует сказать, что административное право является базовой, ключевой отраслью наряду с  конституционным, гражданским и  уголовным правом. Оно составляет основу правового регулирования  разнообразных общественных отношений, ежедневно возникающих в различных  сферах общественной и государственной  жизни.

В административном праве  особое место занимает административно-процессуальные нормы и правоотношения, особенности и принципы которого мы подробно рассмотрели в данном проекте. Подведем итог всему вышеизложенному.

1. Административно-процессуальные нормы представляют собой разновидность действующих в нашем обществе юридических правил поведения людей, установленных государством.

2.   К административно-процессуальным нормам относят:

1) нормы, определяющие  или закрепляющие общие принципы  рассмотрения административных  дел при решении вопросов о  применении мер административного  принуждения;